Direito Constitucional e Administrativo. Recurso extraordinário. Repercussão geral. Atos protegidos por imunidade parlamentar. Responsabilidade civil objetiva do Estado. Inexistência. Recurso provido.
I. Caso em exame
1. O recurso. Recurso extraordinário, com repercussão geral reconhecida (Tema 950), que discute se a inviolabilidade civil e penal assegurada aos parlamentares por suas opiniões, palavras e votos (
art. 53, caput,
CF/1988), afasta a responsabilidade civil objetiva do Estado, prevista no
art. 37... +961 PALAVRAS
..., § 6º, da Constituição.
2. Fatos relevantes. Durante sessão da Assembleia Legislativa do Ceará, deputado estadual fez declarações contra magistrado, insinuando que teria recebido valores de um prefeito para deixar de analisar liminar em ação civil pública contra a municipalidade. O magistrado ajuizou ação de indenização por danos morais contra o Estado. Há informação nos autos de que, à época dos fatos, houve abertura de procedimento para apurar a conduta do magistrado
3. As decisões anteriores. A decisão recorrida afirmou a responsabilidade civil objetiva do Estado mesmo quanto a atos protegidos pela imunidade parlamentar material, condenando o Estado a pagar R$ 200.000,00 a título de indenização por danos morais, sem prejuízo de eventual ação de regresso contra o deputado.
II. Questão em discussão
4. A questão em discussão consiste em saber se há responsabilidade objetiva do Estado (art. 37, § 6º, CF/1988) diante de atos protegidos por imunidade parlamentar (art. 53, CF/1988).
III. Razões de decidir
5. A Constituição assegura aos parlamentares a inviolabilidade civil e penal por suas opiniões, palavras e votos (art. 53, caput, CF/1988) como garantia institucional do livre exercício do mandato. Fundada no princípio democrático, a imunidade material blinda a deliberação parlamentar de pressões externas e do risco de retaliação judicial, permitindo o controle efetivo dos demais poderes, o debate franco e a crítica severa. Trata-se, assim, de cláusula constitucional destinada a proteger a liberdade de expressão no exercício da função legislativa, sendo condição para a independência do Poder Legislativo e, por conseguinte, do regime democrático.
6. Interpretação funcional da imunidade. A garantia da imunidade material não é, contudo, absoluta. Ela protege as manifestações que guardem nexo causal com o exercício da função parlamentar (nexo de implicação recíproca). A imunidade material não alcança discursos totalmente desconectados da função legislativa. Precedentes.
7. Responsabilidade civil objetiva do Estado. A responsabilidade civil objetiva do Estado, nos termos do art. 37, § 6º, da Constituição, exige, além da conduta, do dano e do nexo causal entre conduta e dano, a ausência de causa excludente da responsabilidade.
8. Excludente da responsabilidade civil do Estado. A partir da interpretação adequada do texto constitucional, entendo que a imunidade material parlamentar, prevista no art. 53, caput, da Constituição configura excludente da responsabilidade civil objetiva do Estado, afastando qualquer pretensão indenizatória em face do ente público.
9. Em primeiro lugar, pela interpretação teleológica, conclui-se que a imunidade material, enquanto garantia institucional vocacionada a assegurar a máxima efetividade da liberdade de expressão parlamentar e a independência do Legislativo, deve obstar a incidência do art. 37, § 6º, sob pena de reintroduzir, por via oblíqua, censura e inibição do debate político (chilling effect), desvirtuando a finalidade da própria garantia.
10. Em segundo lugar, pela interpretação sistemática e considerado o princípio da unidade da Constituição, o art. 53, caput deve ser entendido como uma norma especial e estruturante, que conforma e limita o alcance do art. 37, § 6º, sendo incompatível responsabilizar o Estado por ato civilmente imune. Essa solução ainda produziria o anômalo regime de “responsabilidade sem regresso”, não se podendo aplicar isoladamente apenas uma parte do dispositivo constitucional.
11. Em terceiro lugar, a responsabilidade civil objetiva do Estado nessa hipótese representaria violação ao princípio da proporcionalidade, pois provoca significativa restrição à liberdade de expressão e ao princípio democrático, com efeito inibidor sobre a atividade parlamentar, de modo que se deve recorrer a remédios constitucionais alternativos e menos gravosos para reparar os danos à honra, como políticos, disciplinares e mesmo eleitorais.
12. Ademais, tal solução resulta da dimensão objetiva da liberdade de expressão, que impõe ao Estado criar condições normativas e processuais para o livre exercício do mandato, de modo que afastar a responsabilidade civil por manifestações protegidas pela imunidade parlamentar evita uma situação de proteção deficiente de uma liberdade preferencial. Por fim, à vista da arquitetura representativa e do pluralismo político, transferir ao erário o custo de opiniões, palavras e votos imunes poderia instaurar um “veto orçamentário” da maioria sobre vozes minoritárias, vulnerando a autonomia do Legislativo e a separação de Poderes.
13. Limites da imunidade e responsabilidade pessoal do parlamentar. Nas situações em que a conduta do parlamentar extrapole os limites da imunidade material, configurando ato ilícito desvinculado do mandato ou uso abusivo ou fraudulento da prerrogativa para realização de objetivo contrário à sua teleologia constitucional, a responsabilidade recai de forma pessoal, direta e exclusiva sobre o próprio parlamentar, sob regime de responsabilidade civil subjetiva. Nessas hipóteses, também está afastada a responsabilidade civil objetiva do Estado.
14. Caso concreto. No caso em análise, o então deputado estadual, em sessão legislativa, proferiu declarações duras contra magistrado local, imputando-lhe condutas ilícitas em suposto conluio com o Executivo municipal. O juiz, sentindo-se ofendido, ajuizou a ação diretamente contra o Estado. A garantia institucional da imunidade parlamentar afasta a aplicação da responsabilidade objetiva do Estado.
IV. Dispositivo e tese
15. Recurso extraordinário a que se dá provimento.
Tese de julgamento: “1. A imunidade material parlamentar (art. 53, caput, c/c art. 27, § 1º, e art. 29, VIII, CF/1988) configura excludente da responsabilidade civil objetiva do Estado (art. 37, § 6º, CF/1988), afastando qualquer pretensão indenizatória em face do ente público por opiniões, palavras e votos cobertos por essa garantia. 2. Nas hipóteses em que a conduta do parlamentar extrapolar os limites da imunidade material, eventual responsabilização recairá de forma pessoal, direta e exclusiva sobre o próprio parlamentar, sob o regime de responsabilidade civil subjetiva.”
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 2º; art. 5º, IV, V, IX, X e XXXII; art. 27, §1º; art. 29, VIII; art. 53, caput; art. 37, §6º; art. 220; Código Civil,
arts. 186,
187 e
927.
Jurisprudência relevante citada: RE 600.063 (2015), Rel. Min. Marco Aurélio, Red. p/ acórdão Min. Luís Roberto Barroso; Pet 8.431 (2024), Rel. Min. Gilmar Mendes; AP 1.044 (2022), Rel. Min. Alexandre de Moraes; AI 734.689 AgR ED (2012), Rel. Min. Celso de Mello; RE 405.386 (2013), Rel. Min. Ellen Gracie, Red. p/ acórdão Min. Teori Zavascki.
(STF, RE 632115, Relator(a): LUÍS ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, Julgado em: 29/09/2025, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-s/n DIVULG 28-11-2025 PUBLIC 01-12-2025)