Artigo 49 - Decreto-Lei nº 227 / 1967

PJE 0000072-56.2013.4.05.8309 EMENTA ADMINISTRATIVO. CONCESSÃO DE LAVRA MINERÁRIA. DECLARAÇÃO DE CADUCIDADE. IMPROCEDÊNCIA. 1. Apelação interposta contra sentença que julgou, na forma do art. 487, I, do CPC/2015, improcedente o pedido de declaração judicial de caducidade de concessão de lavra minerária para exploração de gipsita. Dessa forma, restou o autor condenado ao pagamento das custas processuais e dos honorários sucumbenciais, no importe de 10% sobre o valor atualizado da causa (art. 85, § 2º, do CPC). ...

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...2. Sustentam CLOVES (...), CINARA (...) e CLEBER (...), sucessores processuais do autor, nas razões de seu recurso de apelação, em síntese, que: (1) deve ser reconhecida a revelia da ré GESSO MUNDIAL DO BRASIL INDÚSTRIA, COMÉRCIO E CALCINAÇÃO DE GESSO LTDA, em razão da ilegalidade da sucessão processual por esta promovida, bem como da ré S.A. MINERAÇÃO JERÔNIMO ROSADO, que não se fez representar na audiência de instrução e julgamento; (2) o abandono das minas pode ser atestado por fotos da área realizadas em 09/09/2001, pela inexistência de cadastro da ré S.A. MINERAÇÃO JERÔNIMO ROSADO junto à Prefeitura do Município de Bodocó/PE, pela inexistência de bens para exploração de minério na área, pela ausência de informações da lavra junto ao DNPM e pela exploração clandestina pela empresa Etimol; (3) o processo administrativo e seus documentos (Relatórios Anuais de Lavra - RAL) acostados aos autos demonstram que a exploração foi, como um todo, simbólica, sendo intermitente em alguns períodos e até mesmo inexistente em outros, sem que houvesse justificativa plausível para tanto; (4) apesar de realizado pedido administrativo junto ao DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL - DNPM requerendo a declaração de caducidade de lavra, e de parecer jurídico da Coordenadoria Jurídica do DNPM indicar esta medida, nada fora feito; (5) embora a demanda discuta fatos anteriores ao ajuizamento da ação, o juízo a quo utilizou como fundamento para o indeferimento a retomada das atividades em momento posterior; (6) as interrupções promovidas pelo autor se deram em razão de exercício regular de direito seu, e, mesmo após autorização judicial, jamais houve retomada dos trabalhos na área; (7) inexistiram os motivos de ordem climática e econômica que foram alegados como justificativas para as interrupções da exploração. 3. Depreende-se dos autos e constata-se que: a) Trata-se de ação ordinária com pedido de antecipação da tutela proposta por (...), sucedido por CLOVES (...), CINARA (...) e CLEBER (...), em face do DEPARTAMENTO NACIONAL DE PRODUÇÃO MINERAL - DNPM, S.A MINERAÇÃO JERÔNIMO ROSADO E GESSO MUNDIAL DO BRASIL, INDUSTRIA, COMÉRCIO E CALCINAÇÃO DE GESSO LTDA, através da qual pretende a declaração judicial de caducidade de concessão de lavra minerária, para exploração de gipsita, feito pelo DNPM à empresa S.A Mineração Jerônimo Rosado. b) Aduz a parte autora, em síntese, que a empresa S.A Mineração Jerônimo Rosado deixou de realizar a exploração das minas, o que importaria em declaração de caducidade da concessão da lavra minerária (art. 65, "a", art. 47, XIV e XV, e art. 49, todos do Decreto-Lei 227/1967). c) O cerne da questão repousa na configuração de abandono das minas e, consequentemente, na caducidade da concessão da lavra minerária. 4. A sentença julgou improcedente o pedido inicial, fundamentando-se nos seguintes termos: "(...) 2-Fundamentação Cumpre relembrar, inicialmente, embora em apertada síntese, o desenvolvimento do sistema minerário brasileiro, dando-se especial destaque aos sempre atuais ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (in Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 23ª edição atualizada, 2ª tiragem, 1998, p. 453), nos seguintes termos: "O sistema minerário no Brasil evoluiu do regime regaliano da Coroa e do Império para o regime fundiário da Primeira República e, finalmente, para o regime de domínio federal sobre os minérios, a serem explorados no sistema de autorização e concessão, com direito de preferência do proprietário do solo, na Constituição de 1946, substituído, na de 1967, pelo direito de participação no resultado da lavra, regime, este, mantido pela atual Constituição (art. 176, § 2º). O Constituinte de 1988, augurando preservar às gerações futuras as ainda existentes reservas minerais, embora timidamente, à mingua de um amplo plano político nacional para o assunto, estabeleceu apenas os princípios básicos insertos no artigo 176 e seus incisos, da Magna Lex, a seguir transcritos: "Art. 176. As jazidas, em lavra ou não, e demais recursos minerais e os potenciais de energia hidráulica constituem propriedade distinta da do solo, para efeito de exploração ou aproveitamento, e pertencem à União, garantida ao concessionário a propriedade do produto da lavra. § 1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha sua sede e administração no País, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas. § 2º É assegurada participação ao proprietário do solo nos resultados da lavra, na forma e no valor que dispuser a lei. § 3º A autorização de pesquisa será sempre por prazo determinado, e as autorizações e concessões previstas neste artigo não poderão ser cedidas ou transferidas, total ou parcialmente, sem prévia anuência do poder concedente. § 4º Não dependerá de autorização ou concessão o aproveitamento do potencial de energia renovável de capacidade reduzida." Para melhor compreensão da quaestio iuris, impõe-se examinar, também de forma analítica, os vocábulos jazida, mina e lavra. As definições de jazida e de mina encontram-se estabelecidas no Código de Mineração (Decreto-lei nº 1.985, de 1940), com a redação que lhe foi dada pelo Decreto-lei nº 227, de 1967, em seu artigo 4º: "Art. 4º Considera-se jazida toda massa individualizada de substância mineral ou fóssil, aflorando à superfície ou existente no interior da terra, e que tenha valor econômico; e mina, a jazida em lavra, ainda que suspensa." Por seu turno, entende-se por lavra, consoante disposição do artigo 36 do mencionado diploma legal, como "o conjunto de operações coordenadas objetivando o aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que contiver, até o beneficiamento das mesmas". O regime de exploração dos recursos minerais é tratado pelo art. 11 do Decreto 62.934/68, que estabelece e explica suas espécies, quais sejam: autorização, concessão, licenciamento, matrícula e monopólio. A autorização é dada, mediante alvará do Ministro das Minas e Energia, no caso de pesquisa, a qual tem por objetivo a execução de trabalhos necessários à definição da jazida, sua avaliação e determinação sobre exequibilidade de seu aproveitamento econômico. No final dos trabalhos, o titular deve apresentar relatório das atividades, concluindo sobre a qualidade do minério. Aprovado o relatório, ele terá prazo de um ano para requerer a concessão da lavra findo esse prazo, caduca o seu direito. A concessão é dada por decreto do Presidente da República para a execução dos trabalhos de lavra, ou seja, de aproveitamento industrial das jazidas, a começar pela extração das substâncias minerais úteis até o seu beneficiamento. Só pode ser dada para área já pesquisada pode ser objeto de alienação e oneração mediante autorização do poder concedente. O licenciamento é utilizado pelo proprietário do solo ou quem seja por ele autorizado, para o aproveitamento das jazidas de substâncias minerais de emprego imediato na construção civil (preparo de argamassas, de agregados, pedras de talhe) somente é possível, portanto, quando não se destina à indústria de transformação. Se, no curso dos trabalhos, for descoberta substância enquadrável nessa hipótese, o interessado terá que passar para os regimes de autorização e de concessão. A matrícula é utilizada para o aproveitamento definido como garimpagem, faiscação ou cata. O regime de monopólio é disciplinado por leis especiais e compreende, nos termos do art. 177 da Constituição, a pesquisa e lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, bem como a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus derivados. (Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. ed 17ª. São Paulo: Atlas, 2004. pg. 621) Percebe-se que a válida exploração de recursos minerários depende, em solo brasileiro, de concessão de lavra. Cabe ao Departamento Nacional de Produção Mineral (DNPM), autarquia criada pela lei 8.876/1994 e decreto 1.324/1994 a promoção da outorga dos títulos minerários relativos à exploração e ao aproveitamento dos recursos minerais, e expedir os demais atos referentes à execução da legislação minerária (art. 1º da lei 8.876). A controvérsia dos autos cinge-se em apontar se houve o abandono das minas de gipsita pela empresa ré, o que ensejaria a caducidade da concessão da lavra. Segundo o Código de Mineração (art. 63), o não cumprimento das obrigações decorrentes das autorizações de pesquisa, das permissões de lavra garimpeira, das concessões de lavra e do licenciamento implica, dependendo da infração, advertência, multa e caducidade do título. (...) (1996, p. 244) afirma que a caducidade no Código de Mineração: "é ao mesmo tempo sanção e modo de perda do domínio de um direito minerário, e não se confunde com nulidade. A primeiro decorre do descumprimento de obrigação legal, em ato ou omissão posterior à obtenção regular do título pelo minerador. A outra é consequência de irregularidade ou ilegalidade na concessão de direito. " O Código, em seu art. 65, relaciona cinco diferentes hipóteses para a declaração de caducidade: (a) o abandono formal da jazida ou mina decorrente de declaração expressa, ou da comprovação inequívoca de atos ou fatos que evidenciem o animus de abandonar ou suspender, em definitivo, os trabalhos; (b) o não cumprimento dos prazos de início ou reinício dos trabalhos de pesquisa ou lavra, apesar de anterior advertência e multa; (c) a prática deliberada dos trabalhos de pesquisa em desacordo com as condições constantes do título de autorização, apesar de advertência ou multa; (d) prosseguimento de lavra ambiciosa ou de extração de substância não compreendida no Decreto de Lavra, apesar de advertência e multa; e (e) o não atendimento de repetidas observações da fiscalização, caracterizado pela terceira reincidência, no intervalo de um ano, de infrações com multas. De acordo com a narrativa da peça vestibular, em 09 de Junho de 1965 foi publicado o Decreto nº 56.448/65, concedendo à S.A Mineração Jerônimo Rosado a autorização de lavrar gipsita em terrenos de (...), localizado no Sitio Sombrio, zona rural do Município de Bodocó/PE. O autor alega que a exploração da gipsita sempre foi ínfima, e que em inúmeras vezes houve a paralisação total da lavra, e que assim teria se configurado o abandono, nos termos do Código de Mineração, ensejando a caducidade da concessão de lavra. Por outro lado, as rés afirmam que as paralisações foram devidas a condições climáticas e econômicas, bem como por terem os superficiários impedido o acesso à mina. O exame cuidadoso dos autos revela um quadro distinto daquele descrito pelo requerente. Pela leitura dos autos e documentos encartados, em especial o processo administrativo, vê-se que em diversas ocasiões o DPNM fiscalizou a área da lavra, em algumas aplicou multa à empresa ré, por ter paralisado as atividades e comunicado o fato de forma extemporânea. Contudo, a Administração não aplicou a penalidade de caducidade, pois não ficou evidenciado o completo abandono da área titulada. Sendo oportuno lembrar que administrativamente o DPNM, em suas decisões, reconheceu que a empresa teria voltado a lavrar, não tendo sido caracterizado formalmente o abandono que acarretaria a caducidade da concessão. Em sede de instrução, o autor requereu uma visita ao local da mina. Contudo, entendo que o processo deve se ater aos fatos ocorridos até o ajuizamento da presente ação, e o indeferimento da prova requerida não gera cerceamento de defesa, pois este só ocorreria se assentada a utilidade, necessidade e pertinência da diligência instrutória, o que não corresponde à hipótese dos autos. Em seu depoimento pessoal o demandante sustentou o argumento de abandono da lavra por parte dos réus Gesso Mundial e Mineradora Jerônimo Rosado, apesar de possuírem licença para tanto. Ao término da oitiva do autor, passou-se à oitiva do representante legal da empresa GESSO MUNDIAL DO BRASIL INDUSTRIA, COMERCIO E CALCINAÇÃO DE GESSO LTDA., Sr. (...), que afirmou que a S.A. Jerônimo Rosado trabalha com produtos odontológicos, já a Gesso Mundial trabalha com material para construção civil, o que implica uma exploração maior de gesso. Alegou, ainda, que o posseiro do Sítio Sombrio, a mando do autor, ameaçava a Gesso Mundial das mais diversas formas. Questionado acerca das paralisações, aduziu que ocorriam interrupções de exploração da lavra no período chuvoso, quando havia denúncias aos órgãos responsáveis pela fiscalização da lavra e até mesmo quando o autor retornava a Bodocó. Em seu depoimento o superintendente do DPNM o Sr. (...) afirmou que a administração pública instaurou o processo de caducidade administrativo, contudo não ficou caracterizado o abandono, tendo em vista que a lavra voltou a ser realizada pela S.A MINERAÇÃO ROSADO e posteriormente pela Gesso Mundial, e, portanto, a Administração considerou que a retomada das atividades obstava a decretação da caducidade, tendo em vista que não é do interesse público caducar a concessão. Continuou esclarecendo que a caducidade só seria declarada em situações excepcionais, e que mesmo grandes empresas, como a Vale do Rio Doce, paralisam a atividade de exploração por questões econômicas ou climáticas. Além disso, ele relatou que houve fatores externos para a paralisação da lavra, e um deles foi provocado pelo autor ao impedir o acesso ao Sítio, onde estão localizadas as minas. Assim, a empresa teria uma justificativa para deixar de explorar a Gipsita. A testemunha (...), sobrinho do autor, afirmou que os superficiários impediam o trabalho de mineração, e que após uma reunião de família decidiram permitir a empresa de lavrar, à exceção do autor, que não aceitou a proposta da empresa. Pelo que se depreende da prova dos autos, é bem verdade que de forma voluntária a empresa S.A Jerônimo Rosado, no tempo de concessão da lavra, de forma voluntária deixou de explorar a gipsita localizadas nas jazidas do Sítio Sombrio. Todavia, em boa parte do tempo, a lavra não ocorreu por circunstâncias alheias, que eram legítimas, tais como condições climáticas adversas, por motivos econômicos e principalmente pela situação provocada pelo próprio autor que impediu em muitas ocasiões a extração do minério. Algo importante que se deve pontuar é que o autor foi diretamente responsável pela paralisação da lavra do minério, pois de modo deliberado turbou a posse, conforme se percebe ao verificar que o réu precisou ajuizar ações de reintegração de posse em 1998 e no ano de 2011, para retornar as atividades no Sítio Sombrio. Assim, fica claro que boa parte das interrupções da produção tiveram como causa as ações do próprio autor. Com efeito, o princípio da vedação ao comportamento contraditório ou, na expressão latina "venire contra factum proprium" possui ligação direta com o princípio da boa-fé objetiva. Trata-se da circunstância de um sujeito de direito buscar favorecer-se, assumindo conduta que contradiz outra que a precede no tempo e assim constitui um proceder injusto e, portanto, inadmissível. O fato do requerente ser o superficiário da propriedade em que estão localizadas as minas não legitima a usurpação do minério público, nem permite os atos de turbação da posse. Por isso, não há como se premiar o autor, atestando a caducidade da lavra por suposto abandono, quando se percebe que ele deu causa a interrupções. No Direito Brasileiro não há prevalência em abstrato de uma forma probatória sobre outra. Mas há da existência de prova contra a ausência de prova. Enquanto o ato administrativo que não reconheceu a caducidade da lavra goza de presunção de legitimidade e veracidade, a parta autora não produziu prova que desconstituísse o ato emanado pela autarquia. A veracidade do que consta naquele documento poderia ser desconstituída por outras provas, mas não pela mera alegação das embargantes. Há, aqui, um conflito entre a palavra do autor e das empresas rés e a prova do DPNM, devendo essa prevalecer. Ademais, resistem dúvidas em relação às causas que determinaram que a produção da ré fosse diminuta, até porque seria impossível retornar longos anos atrás para se averiguar situações apontadas pelo promovente e pela empresa ré. Desta forma, deve-se priorizar o ato administrativo, que goza de presunção de legitimidade e veracidade. A DPNM, autarquia que é responsável pelos atos referentes à atividade minerária, em suas vistorias ao local, verificou que a empresa paralisou os trabalhos da lavra em decorrência dos atos de turbação praticados pelo autor, e que por isso não restaria configurado o abandono da lavra, pois a ausência de exploração poderia ser atribuída aos conflitos existentes entre os superficiários e o titular da lavra. Ademais, a empresa S.A Mineração Rosado e posteriormente a Gesso Mundial retomaram os trabalhos, situação que fulminou com a possibilidade de aplicação da sanção de caducidade. Assim, verifica-se que não houve o abandono da área, mas sim que a empresa foi impedida de explorar as minas em razão de condições naturais e dos obstáculos perpetrados pelo superficiário. Além disso, a empresa precisou valer-se em mais de uma ocasião de um interdito proibitório, para que pudesse retomar o acesso à área onde estavam as jazidas. Diante do contexto probatório, não há como reconhecer o abandono formal da lavra e, por conseguinte, caducar a lavra concedida à S.A Jerônimo Rosado, posteriormente cedida a empresa Gesso Mundial. (...)" 5. Preliminarmente, como um dos réus contestou a ação (ID 4058309.4986637), não há como reconhecer a revelia alegada pelos apelantes, conforme redação do art. 345, I, do CPC. 6. Importante destacar, como mencionado na sentença ora recorrida, que a atividade de mineração é exercida mediante o regime de concessão e que compete ao DNPM o poder de polícia sobre o tema. Dentre as atribuições da entidade, está a de aplicar eventuais penalidades na hipótese de violação dos deveres inerentes à delegação. 7. A aplicação, porém, deve ser exercida dentro de um juízo de discricionariedade, como se depreende da leitura do art. 63 do Decreto-Lei 227/1967. A declaração de caducidade é apenas uma das possíveis sanções aplicáveis, devendo o administrador modular o rigor da punição em respeito ao princípio da proporcionalidade. 8. Não é por outro motivo que, conforme reconhecido na sentença, foi aplicada multa pelo DNPM à empresa apelada por ter paralisado as atividades e comunicado o fato de forma extemporânea. 9. O art. 65 do Decreto-Lei 227/1967 estabelece ainda que a aplicação da caducidade depende, dentre outras hipóteses, do formal abandono da mina ou jazida. Contudo, como mencionado, a aplicação da pena compete ao DNPM que, após investigação, concluiu que não restou evidenciado o completo abandono da área titulada. 10. Muito pelo contrário. A autarquia reconheceu em suas decisões administrativas que a empresa teria voltado à lavra, não tendo sido caracterizado o abandono. 11. Restou evidenciado ainda nos autos que as paralisações das atividades são relativamente comuns na mineração pelos mais diversos fatores. No caso em tela, inclusive, parte do período de paralisação se deu por iniciativa do autor, que teria obstado as atividades na área. Outros períodos de interrupção, porém, se deram em razão de ordem climática ou econômica. 12. Sendo assim, uma vez que compete ao apelado DNPM o exercício de fiscalização e eventual punição no contexto da atividade de mineração, bem como que não restou cabalmente caracterizado o abandono formal da lavra, não há como acatar o pedido de declaração de caducidade da concessão. 13. Apelação desprovida. Honorários sucumbenciais majorados de 10% (dez por cento) para 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, § 11, do CPC/2015. fvx (TRF-5, PROCESSO: 00000725620134058309, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 10/08/2021)

(STF, ADI 6679, Relator(a): CÁRMEN LÚCIA, , Decisão Monocrática, Julgado em: 09/07/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-140 DIVULG 13/07/2021 PUBLIC 14/07/2021)