A Lei de Improbidade Administrativa é uma relevante norma do ordenamento jurídico brasileiro, uma vez que ela regula as punições a irregularidades cometidas por agentes públicos.
Nos últimos tempos a referida legislação tem sido bastante comentada, pois há um projeto de lei que foi aprovado na Câmara dos Deputados que tem como finalidade realizar importantes alterações na Lei de Improbidade. No entanto, ainda é necessário que o PL seja aprovado pelo Senado e sancionado pelo Presidente da República para que entre em vigor.
Se você tem interesse pelo assunto e deseja descobrir todos os detalhes sobre a Lei de Improbidade Administrativa e as suas possíveis mudanças, continue a leitura deste guia completo sobre o tema. Não perca!
O que é a Lei da Improbidade?
De maneira geral, podemos dizer que a Lei de Improbidade Administrativa, Lei n. 8.429/1992, é responsável por determinar quais são os atos passíveis de punição que são aplicáveis em casos de:
- ações que geram prejuízo ou lesão ao erário;
- enriquecimento ilícito em razão do exercício de um cargo público;
- concessão ou aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário;
- atos que atentam contra os princípios da administração pública.
A referida legislação não é aplicável somente aos servidores públicos diretos, uma vez que recai sobre todos os agentes públicos envolvidos com a Administração seja ela indireta, direta ou fundacional.
Isso quer dizer que se trata de uma norma que é aplicável a todas as entidades que recebem benefícios públicos. Além disso, a Lei de Improbidade Administrativa é válida em todo o território nacional, ou seja, União, estados, Distrito Federal, territórios brasileiros e municípios.
Um dos pilares da Administração Pública é o princípio da Moralidade, previsto no art. 37 da Constituição Federal, que está diretamente relacionado com o conceito de Improbidade Administrativa.
Ao praticar um ato de improbidade, o servidor violou a moralidade e a ética que eram esperados que ele adotasse, além de gerar danos ao mecanismo público. Por essa razão, os atos de improbidade são passíveis de punição. Nesse sentido, a Constituição Federal no § 4º do art. 37 prevê:
Art. 37 § 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Como a Lei de Improbidade Administrativa surgiu?
A Lei de Improbidade Administrativa foi criada a partir do Projeto de Lei 1.446/91 que, por sua vez, foi enviado por Fernando Collor de Mello que ocupava o cargo de Presidente da República na época.
O principal objetivo dessa norma era acabar com a onda de corrupção que assolava o Brasil naquela época. Inclusive, Jarbas Passarinho, integrante do citado governo e ministro de Estado da Justiça, expôs que o combate à corrupção era necessário, uma vez que esse era um dos maiores males que ainda atingiam o país.
No Brasil, assim como em alguns outros países da América do Sul, há uma forte cultura de corrupção, sendo que essa conduta desleal gerou até mesmo retrocesso e atraso de muitos povos do continente, já que muitos políticos não cumpriram com o dever de zelar pela boa intenção de seus atos.
Dessa maneira, a Lei de Improbidade Administrativa passou a integrar o ordenamento jurídico brasileiro a fim de combater atos que são capazes de afetar a moralidade e a coisa pública, regulamentando o que prevê o artigo 39, § 4º, da Constituição Federal.
O que caracteriza a improbidade administrativa?
Inicialmente é preciso destacar que a improbidade administrativa é caracterizada como um ato irregular que atinge a administração pública. Por isso, os agentes públicos que praticam ações, irregularidades ou omissões contra o patrimônio do órgão público podem responder pelo ato de improbidade. A legislação, por sua vez, separa os atos ímprobos em três seções, são elas:
- a primeira seção diz respeito aos "atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito";
- a segunda seção se refere aos "atos de improbidade administrativa que causam prejuízo ao erário";
- enquanto isso, a terceira seção dispõe sobre os "atos de improbidade administrativa que atentam contra os princípios da administração pública".
A partir desses pressupostos, existem diversos atos que são considerados ilegais e que os servidores públicos devem prestar atenção. Trata-se de um ponto fundamental a ser observado no dia a dia profissional porque o agente que comete uma dessas ilegalidades, além de estar sujeito a responder processo de improbidade, também pode ser condenado na esfera criminal.
Ou seja, as penalidades que podem ser aplicadas têm como base as leis de esfera criminal, cível e administrativa, sendo que a melhor maneira de evitar qualquer tipo de sanção ou processo disciplinar é observando estritamente o que diz a legislação.
Quando a lei se aplica?
A Lei de Improbidade Administrativa é aplicável contra atos cometidos por agentes públicos, sendo que de acordo com o projeto de lei se enquadram nessa categoria o servidor público, o político e todas as pessoas que exercem, ainda que de maneira transitória ou sem remuneração, por nomeação, contratação, eleição, cargo, designação, função, mandato ou emprego em entidades públicas.
As disposições previstas no projeto de lei também podem ser aplicáveis às pessoas que, apesar de não serem agentes públicos, foram capazes de concorrer ou induzir de maneira dolosa para a prática de ato de improbidade.
Os atos de improbidade são passíveis de punição?
Os atos de improbidade são sim passíveis de punição e, inclusive, conhecer sobre as sanções impostas à prática das diferentes espécies de atos ímprobos é um tema de grande importância e que aparece bastante em concursos públicos.
Inicialmente, é possível dizer que a pessoa que comete um ato de improbidade administrativa, concorre ou induz a sua prática, ou até mesmo aquele que apenas dele se beneficia, está sujeito à aplicação de determinadas penalidades previstas na Lei de Improbidade Administrativa e na Constituição Federal.
Contudo, é preciso lembrar que para que essas sanções possam ser aplicadas é preciso que o agente sofra a devida condenação por improbidade administrativa em uma ação judicial específica.
A pessoa que comete um ato de improbidade administrativa não está necessariamente cometendo um crime, uma vez que o ato de improbidade permite que diferentes penalidades previstas na Lei n. 8.429/1992 sejam aplicadas que podem ser de natureza civil (como ressarcimento do dano ao erário, perda de bens e multa civil), administrativa (como proibição de contratar ou de receber incentivos do Poder Público e perda da função pública) ou política (como a suspensão dos direitos políticos).
O agente que comete um crime, por sua vez, também se sujeita a penalidades de natureza penal, como reclusão, detenção e multa, não sendo a mesma multa prevista na Lei de Improbidade Administrativa.
O que acontece, na prática, é que existem determinadas situações em que a mesma conduta que se caracteriza como ato de improbidade administrativa também pode ser tipificada como ilícito penal. Nesses casos, os responsáveis pela prática do ato podem receber punições de natureza política, civil e administrativa em conjunto com as penalidades de natureza penal.
Como vimos, a Constituição Federal no art. 37, § 4º estabeleceu algumas consequências para o sujeito ativo dos atos de improbidade, são elas: ressarcimento ao erário, suspensão dos direitos políticos e perda da função pública.
Já a Lei de Improbidade Administrativa aumentou as possibilidades de medidas previstas na Constituição Federal, permitindo também a aplicação das seguintes consequências aos responsáveis pelo cometimento de atos ímprobos, conforme o art. 12 da referida legislação:
- proibição de contratar com o Poder Público ou de receber incentivos ou benefícios fiscais ou creditícios;
- perda de bens e valores;
- perda da função pública;
- multa civil;
- suspensão de direitos políticos;
- ressarcimento integral do dano.
As sanções previstas na legislação são aplicadas de acordo com a espécie do ato de improbidade cometido. As penalidades mais graves, por exemplo, são imputadas aos atos de improbidade que geram enriquecimento ilícito, uma vez que se trata de uma conduta mais gravosa.
Já as sanções mais brandas costumam ser destinada à prática de atos que atentam contra os princípios da Administração Pública. Por fim, as penalidades que são aplicadas aos atos que são decorrentes da aplicação indevida de benefício financeiro ou tributário relacionado ao imposto sobre serviços de qualquer natureza (ISS) ou que causam prejuízo ao erário se encontram em uma posição intermediária.
É possível consultar todos os tipos de atos de improbidade, bem como as suas respectivas penalidades, no art. 12, I a IV, da Lei n. 8.429/1992.
O que mudou nos últimos tempos?
O projeto de Lei 2505/21 — antigo PL 10.887/18 —, que tem com objetivo mudar a Lei 8.429/92 (Lei de Improbidade Administrativa — LIA), foi aprovado recentemente na Câmara dos Deputados.
Inicialmente, muitas pessoas acreditaram que essa alteração poderia retroceder no combate à corrupção. No entanto, podemos dizer que em determinados pontos relacionados à improbidade administrativa o referido projeto de lei apenas faz com que a norma fique em conformidade com o que a jurisprudência já aplicava, na prática.
Entre as principais mudanças apresentadas nos últimos tempos, podemos destacar as seguintes:
- o projeto de lei conta com previsão de um rol taxativo acerca dos atos que devem configurar violação aos princípios da administração (art. 11) — atualmente, a lista presente no texto de lei é considerada exemplificativa;
- não deve mais ser possível incurso em atos de improbidade na modalidade culposa;
- o ato de improbidade administrativa de menor potencial ofensivo passa a ser admitido;
- a fase de defesa improbidade prévia é suprimida;
- se passa a prever a prescrição intercorrente e há previsão para que o prazo prescricional seja elevado para 8 anos (prazo único), que devem ser contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, da data em que a permanência foi cessada. Antes o prazo era de até 5 anos depois do final do mandato do acusado;
- o ente lesado deixa de ser legitimado ativo para propor a ação de improbidade;
- a sanção que proíbe a contratação com o Poder Público passa a ser aplicada somente em casos excepcionais;
- são apresentados critérios para conciliar as sanções por ato de improbidade com as penas que também podem ser aplicadas em outras esferas de responsabilização, como cível e penal;
- o perigo da demora no contexto da decretação de indisponibilidade e de demais medidas cautelares deixa de ser presumido;
- a responsabilidade dos diretores e dos sócios de organizações passa a ser limitada e se torna preciso demonstrar a efetiva participação da prática do ilícito e do recebimento da vantagem.
O que aborda a nova versão da lei?
A seguir, vamos apresentar mais detalhes sobre alguns dos atos que se enquadram como improbidade administrativa, de acordo com o novo texto de lei que foi aprovado na Câmara dos Deputados.
Exclusão da modalidade de improbidade culposa
De maneira resumida, podemos dizer que a nova versão da Lei de Improbidade Administrativa apresenta a necessidade de dolo para que haja condenação do servidor investigado por alguma prática ímproba.
Isso quer dizer que se um ato infracional for cometido de maneira não intencional, premeditada ou sem livre vontade do servidor, o agente não deve ser condenado pela sua prática.
Hoje em dia, de acordo com o texto que está em vigor no momento, as sanções previstas para as acusações independem de razões dolosas ou culposas. Por essa razão, a pessoa que sofrer condenação por ação culposa, costuma receber a mesma pena do agente que agiu de maneira dolosa e, portanto, com intenção.
Essa alteração tem como objetivo conceder mais segurança para os administradores públicos e gestores na tomada de decisões, já que hoje em dia até mesmo uma decisão que foi adotada com boa intenção e a fim de realizar melhorias, se tiver reações inesperadas e negativas, o agente responsável pode sofrer penalidades.
Assim, os gestores, em geral, costumam optar pela não adoção de decisões arriscadas por temerem o cometimento de um ato de improbidade administrativa, mesmo que de maneira não intencional — motivo pelo qual a improbidade administrativa culposa é vista por muitos doutrinadores como prejudicial aos gestores e até mesmo a própria instituição pública.
Dessa maneira, uma das mais relevantes alterações na lei de improbidade administrativa deve ocorrer exatamente nesse sentido: a punição deve ocorrer somente nos casos em que o ato cometido pelo agente é intencional, ou seja, com dolo.
Improbidade por nepotismo
Nomear para um cargo parente em linha reta e colateral ou por afinidade até o terceiro grau, bem como o cônjuge, são atos ímprobos que, em geral, são diretamente relacionados aos servidores que ocupam cargos de liderança e direção dentro do órgão.
No entanto, a indicação ou a nomeação concretizada podem sofrer julgamento. Assim, todos os atos que podem favorecer um parente ou pessoa por mera questão de afinidade se enquadram nessa situação.
Improbidade relativa ao patrimônio
A improbidade administrativa relativa ao patrimônio, por sua vez, ocorre nos casos em que o servidor se apropria de maneira indevida dos bens do acervo patrimonial.
Nesse caso, enriquecimento ilícito danos aos cofres públicos e atos que atentam contra os princípios da administração pública são algumas das irregularidades relacionadas ao patrimônio.
Quando esse tipo de ato ocorre, além de estar sujeito às punições cabíveis, o infrator também precisa realizar o ressarcimento integral do dano cometido ao patrimônio. Além disso, muitas vezes as multas também são aplicadas seguindo proporção relativa ao valor do dano patrimonial.
No entanto, é válido ressaltar que mais um fator que deve ser levado em consideração no momento de aplicar as referidas punições é a situação econômica do réu.
Improbidade por parceria ilícita
A realização de parcerias ilícitas, especialmente no que se refere a fraude de procedimento licitatório, também é considerada como um ato de improbidade administrativa.
Essa situação costuma acontecer nos casos em que o servidor burla alguma etapa do processo ou deseja privilegiar um concorrente específico em troca de algum tipo de proveito e vantagem individual.
Mais um exemplo de parceria ilícita é a ação imparcial da concorrência ou a fraude em concurso público e no chamamento dos inscritos. Nesse caso, todos os servidores envolvidos podem responder ao processo de improbidade administrativa.
Novos prazos para os procedimentos
O projeto de lei também apresenta novos prazos para o cumprimento dos procedimentos quando um ato de improbidade administrativa é cometido. Entre eles estão o limite máximo para o ressarcimento dos danos aos cofres públicos, em caso de subtração ou de dano ao patrimônio.
Também houve alteração no prazo máximo para o Ministério Público fazer a instrução e concluir o processo de investigação que deve passar a ser de 180 dias. Além disso, o tempo mínimo de sanção de perda de direitos políticos ao agente condenado, que hoje é de 8 anos. Com as novas regras esse tópico deve ser removido.
Outro trecho do texto do projeto de lei determina que se torna competência exclusiva do Ministério Público propor ações judiciais de punição, como as que têm como finalidade a perda do cargo público. Essa mudança quer dizer que nenhum outro órgão deve poder atribuir sanções desse tipo a um processo em andamento.
Aplicação das novas regras aos processos em andamento
Uma das dúvidas mais frequentes entre os operadores do direito, como os advogados, é se as alterações propostas pelo projeto de lei podem afetar os processos por improbidade administrativa que já estão em andamento.
A resposta para esse questionamento é que a lei pode, sim, retroagir para beneficiar os agentes públicos que ainda estão sofrendo processos por improbidade administrativa ou sendo investigados.
Isso é possível porque o texto da lei atual não conta com implicações que anulam essa possibilidade para os procedimentos anteriores à sua aprovação. Assim, nos casos em que for comprovado que o ato irregular não teve dolo por parte do agente, por exemplo, o servidor pode manter o seu cargo, já que a culpa passa a ser exigida nesse tipo de condenação por improbidade.
Além disso, a partir da publicação da nova lei, o Ministério Público deve ter 1 ano para manifestar interesse no prosseguimento das ações de improbidades administrativas em curso. Processos sem essa providência ou que o MP perder o prazo devem ser extintos.
No entanto, é importante destacar que se o texto da lei — que ainda tramita para aprovação — for alterado, novas redações podem alterar essa perspectiva. Por isso, ainda não existe garantia exata acerca da interferência da nova lei em processos em andamento.
Esse debate, inclusive, ainda não foi concluído e tampouco é unânime, uma vez que especialistas contam com opiniões diversas sobre o tema. Por um lado, existem os profissionais que acreditam que a alteração favorece o trabalho dos servidores públicos. De outro, há aqueles que defendem que a alteração enfraquece a legislação ao deixar de responsabilizar servidores em exercício ou ação irregular sobre o cargo público.
Como entender mais sobre essa lei?
Para quem deseja entender mais sobre a Lei de Improbidade Administrativa e se manter atualizado sobre o tema, afinal, como vimos, alterações ainda podem ser feitas no projeto de lei que altera a referida norma, é imprescindível se manter atento às notícias que saem nos portais jurídicos e de notícias.
Até a sua entrada em vigor, o projeto de lei ainda deve passar por etapas como aprovação pelo Senado Federal e sanção do Presidente da República. Assim, para se informar sobre as possíveis alterações que ainda podem ocorrer, bem como para saber quando as novas regras passam a ser válidas, é necessário acompanhar as notícias.
Além disso, para os profissionais de advocacia que querem estudar mais afundo sobre os pontos da Lei de Improbidade Administrativa para compreender melhor essa lei, é válido destacar que atualmente na internet existem diversos conteúdos relevantes, como cursos, videoaulas, artigos, e-books entre outros conteúdos que dispõem sobre o tema.
Existem, ainda, as doutrinas voltadas para o assunto que são manuais completos sobre a Lei de Improbidade Administrativa. Esses livros costumam ser indicados para quem quer, de fato, se aprofundar no assunto ou estudar para concursos públicos, por exemplo.
Agora que você já conhece sobre os principais pontos da Lei de Improbidade Administrativa, fique atento aos pontos que apresentamos e lembre-se de se manter informado sobre a tramitação do projeto de lei que altera a referida norma para que seja possível defender os seus clientes da melhor maneira possível.
Sobre o tema, veja um modelo de defesa em ação de improbidade administrativa.