PROCESSO Nº: 0800930-63.2013.4.05.8500 - APELAÇÃO CÍVEL
APELANTE:
(...) EMPREENDIMENTOS RURAL E CONSTRUCAO LTDA e outros
ADVOGADO:
(...)
APELADO: ADMINISTRACAO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE ADEMA e outros
ADVOGADO:
(...) e outros
RELATOR(A): Desembargador(a) Federal Francisco Roberto Machado - 1ª Turma
MAGISTRADO CONVOCADO: Desembargador(a) Federal Arnaldo Pereira De Andrade Segundo
JUIZ PROLATOR DA SENTENÇA (1° GRAU): Juiz(a) Federal Telma Maria Santos Machado
DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. SENTENÇA QUE JULGA CONJUNTAMENTE DUAS AÇÕES COLETIVAS QUE EMBORA AFORADAS POR LEGITIMADOS CONCORRENTES (MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E ASSOCIAÇÃO DE MORADORES) TRATAM NO
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...ESSENCIAL DA MESMO OBJETO. INSTALAÇÃO DE ATERRO SANITÁRIO E DE PÓLO DE GERENCIAMENTO DE RESÍDUOS SÓLIDOS DENTRO DE ÁREA DE SEGURANÇA AEROPORTUÁRIA. ACUMULAÇÃO DE PEDIDOS QUE SE VOLTA TANTO PARA A ANULAÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO EXPEDIDO PELO ÓRGÃO MILITAR (CENIPA) COMPETENTE ASSIM COMO CONTRA AS LICENÇAS EMITIDAS PELO ÓRGÃO ESTADUAL DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL (ADEMA). INDEPENDÊNCIA E CINDIBILIDADE ENTRE OS PEDIDOS. AUTORIDADE AERONÁUTICA CUJO PRONUNCIAMENTO SE LIMITA ÀS QUESTÕES RELATIVAS TÃO SOMENTE À SEGURANÇA AVIÁRIA. LICENCIAMENTO AMBIENTAL DOS EMPREENDIMENTOS CUJA INCUMBÊNCIA É DEFERIDA AOS ÓRGÃOS LOCAIS E NÃO À UNIÃO NOS TERMOS DO ART. 8º E 9º DA LEI COMPLEMENTAR 140/11. CONCLUSÕES QUE SE REAFIRMAM DIANTE DAS DISPOSIÇÕES DA LEI 12.725/12 A QUAL CLARAMENTE DIFERENCIA AS FUNÇÕES DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL DAQUELAS DE SEGURANÇA AERONÁUTICA. AUSÊNCIA DE LEGITIMIDADE DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PARA DISCUTIR O LICENCIAMENTO AMBIENTAL EM SEUS ASPECTOS INTRÍNSECOS DADO LHE FALECER ATRIBUIÇÕES PARA TANTO. DECLÍNIO DA COMPETÊNCIA EM TOCANTE AOS MESMOS PEDIDOS RELATIVAMENTE À DEMANDA PROPOSTA PELA ASSOCIAÇÃO DE MORADORES UMA VEZ QUE SE MOSTRA POSSÍVEL SEU PROCESSAMENTO PERANTE A JUSTIÇA FEDERAL. MÉRITO RECURSAL QUE FICA REDUZIDO UNICAMENTE AO ESCRUTÍNIO DA VALIDADE JURÍDICA DO OFÍCIO Nº 217/AGRA/5779 DO CENIPA. MANUTENÇÃO DO ATO JURÍDICO VISTO QUE SEUS TERMOS SE COADUNAM COM A NOVA DINÂMICA DEFINIDA NO ART. 1º, XX, DA LEI 12.725/12. EVENTUAL ATIVIDADE ATRATIVA DE PÁSSAROS QUE POR SI SOMENTE NÃO IMPLICA VEDAÇÃO DO EMPREENDIMENTO. POSSIBILIDADE DE MODULAÇÃO DAS EVENTUAIS FORMAS DE RESTRIÇÕES A SEREM ESTABELECIDAS PELA AUTORIDADE AMBIENTAL COMPETENTE A PARTIR DO NIHIL OBSTAT DA AERONÁUTICA. APELAÇÃO DO PARTICULAR PROVIDO. APELOS DOS MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL E DA UNIÃO FEDERAL PREJUDICADOS. 1. Trata-se de apelações interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDEAL, UNIÃO FEDERAL e TORRE EMPREENDIMENTOS RURAL E CONSTRUÇÃO LTDA contra a sentença que julgou conjuntamente as ações civis públicas constantes do PJe 0800930-63.2013.4.05.8500 e do PJe 0801527-92.2014.4.05.8500 mercê da existência de continência entre as pretensões coletivas porquanto as duas tratam da instalação do Pólo de Gerenciamento de Resíduos Sólidos em Itacanema, no Estado de Sérgipe, tendo sido a primeira aforada pela Associação dos Moradores do Povoado Tabocas (AMOTA) e a segunda pelo Ministério Público Federal. 2. Ambas ações civis públicas voltam-se contra a instalação de um aterro e de planta voltada ao gerenciamento de resíduos sólidos ao argumento de que ele poderia ser lesivo à segurança aeroviária, à saúde dos moradores locais, ao entorno florestal, à comunidade indígena existente, bem como diversas outras irregularidades que constariam do licenciamento ambiental. Assim, buscam, em resumo, tanto a declaração de nulidade dos atos autorizativos que respaldaram os empreendimentos sanitários, assim como a consequente retirada do lixo irregularmente nele versado e ainda: "a demolição das estruturas edificadas em APP, a reparação dos danos ambientais causados pela ocupação de áreas de preservação permanente e pela poluição decorrente do depósito irregular de resíduos sólidos, com a consequente condenação em danos morais coletivos causados à comunidade do povoado Tabocas. 3. A demanda coletiva da Associação (PJe 0800930-63.2013.4.05.8500) foi julgada totalmente procedente e a ação civil pública do Ministério Público Federal (PJe 0801527-92.2014.4.05.8500) parcialmente procedente, transcrevendo-se abaixo a parte dispositiva da sentença ora recorrida naquilo que interessa: "1. Suspend(er) os efeitos da autorização veiculada no Ofício nº 217/AGRA/5779 e determin(ar) à UNIÃO que se abstenha de emitir qualquer outro ato autorizando à implantação do referido empreendimento na área objeto desta ação; 2. Suspend(er) os efeitos da Licença Prévia nº 227/2013; da Licença de Instalação nº 653/2013 e de qualquer outra emitida para área. Determin(ar) à ADEMA que se abstenha de conceder qualquer outra licença para o empreendimento em referência, extinguindo todos os eventuais processos administrativos de licenciamento em trâmite; 3. Determin(ar) que a (...) EMPREENDIMENTOS RURAL E CONSTRUÇÃO LTDA. abstenha-se de realizar toda e qualquer atividade relativa à instalação do "Polo de Gerenciamento de Resíduos - Itacanema" na área objeto desta ação e de executar qualquer operação de depósito de resíduos no referido imóvel". 3. O comando sentencial, igualmente, condenou a (...) à obrigação de fazer, consistente em promover a recuperação da área degradada no imóvel do empreendimento no "Polo de Gerenciamento de Resíduos Sólidos de Itacanema", de modo a restituir as funções ambientais do local ambientalmente afetado pelas intervenções indevidas e pelo depósito irregular de lixo, sob pena de execução específica, bem como a condenou no pagamento de R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), a título de indenização por danos morais coletivos. Por fim, determinou que a ADEMA fiscalizasse a área objeto da lide. 4. Tanto a Associação de Moradores como o Ministério Público Federal consideraram que haveria competência da Justiça Federal para o processamento e julgamento da lide uma vez que o ponto de partida de suas pretensões vem a ser a anulação do Ofício nº 217/AGRA/5779 do CENIPA do Comando da Aeronáutica, pelo qual restou autorizado o Polo de Gerenciamento de Resíduos Sólidos de Itacanema. O raciocínio básico das entidades autoras por legitimação extraordinária foi o de que a questão relativa à autorização da Aeronáutica para funcionamento de qualquer empreendimento na área de Segurança Aeronáutica atrairia integralmente todas as demais questões de natureza ambiental a ele associadas. Vale dizer, não haveria a possibilidade de se desmembrar as questões: uma parte as relativas aos aspectos da segurança de voo e as outras de caráter ambiental propriamente dito. 5. Haveria, assim, uma vis atractiva entre essa e aquela questão, de modo que, firmando-se a competência da Justiça Federal em relação à questão da autorização do CENIPA, toda a parte relativa ao licenciamento ambiental propriamente dito também seria deslocado para o presente ramo do Poder Judiciário. Daí o porquê de haver os autores de ambas as ações civis públicas, após terem esgrimido contra o ato administrativo da Aeronáutica, passado adiante enumerando supostamente defeitos no licenciamento ambiental levado a efeito pelos órgãos locais de Sergipe, arguindo matérias que, de regra, não seriam de análise das entidades da União Federal com atribuições ambientais. 6. Equivocado, no ponto, o argumento, o qual foi acolhido na sentença que ora se busca reformar. Ao contrário do que proposto, a regra sistêmica é a do desmembramento das pretensões quando ambas não podem ser processadas e julgadas conjuntamente por uma mesma Justiça do Poder Judiciário e é possível cindi-las. Esse vem a ser, precisamente, a situação dos autos, ainda porque, no anterior agravo de instrumento nº 0803299-82.2014.4.05.0000, esta e. 1ª Turma já acenou para o fato de que "o único motivo que justifica o ajuizamento da ação na Justiça Federal é o fato de o Centro de Investigação e Prevenção de Acidentes Aeronáuticos (Cenipa) não se haver oposto à instalação de um centro de triagem de resíduos a menos de nove quilômetros do Aeroclube de Aracaju". Além disso, destacou que "qualquer pronunciamento deste Tribunal sobre as demais causas de pedir seria ineficaz, sabido que a conexão só prorroga competência relativa, não competência absoluta (CPC, art. 111)". 7. Realmente, após a Lei Complementar nº 140/11 ficou nítido que o licenciamento ambiental é realizado de forma individualizada por cada ente federativo (União, Estados e Municípios) conforme os critérios nacional, regional e local lá definidos. Vale dizer, não cabe à União interferir no licenciamento ambiental cuja legislação complementar à Constituição tenha atribuído, nos termos dos arts. 8º e 9º, da mencionada LC nº140/11. Logo, não se pode falar, diferentemente do que é pleiteado pela Associação e pelo Ministério Público Federal no arrastamento de toda a matéria ambiental relativa às licenças para funcionamento de um aterro a partir da discussão sobre a correção ou não de uma autorização da Força Aérea, que, sim, deve fazer parte do processo de licenciamento ambiental, mas não lhe modifica a competência administrativa. 8. Um raciocínio demonstra de forma intuitiva como o argumento das demandantes não encontra supedâneo razoável: se fosse verdade que a atribuição do licenciamento poderia ser alterada em razão da autorização da Aeronáutica dentro do raio de 20 quilômetros, por ser essa a chamada área de segurança aeroportuária (art. 2º, V, da Lei nº 12.725/12), em quase todas cidades brasileiras o licenciamento de edifícios deveria ser de atribuição da União, o que, sabidamente, não é verdade. E não é verdade, tal constatação empírica, ante o simples fato de que, como mencionado antes, normativamente não se confundem as questões relativas à segurança de voo com as de caráter ambiental propriamente dito, embora possam até se tocar. 9. Não se confundem tais questões porquanto cada uma possui objeto distinto, como seus próprios termos já deixam antever. A questão da segurança do voo trata tão somente daquilo que o é: segurança na aviação e compreende as competências da União Federal porquanto os serviços de navegação aérea são de sua incumbência nos termos do art. 21, XII, "c", da Constituição Federal, mas isso, reitere-se, não se confunde com a atividade de licenciar ambientalmente, que, nos termos da mesma Constituição é Comum a todos os membros da Federação. Nessa quadratura é que se observa, de acordo com a Lei Complementar nº 97/99, que cabe à Aeronáutica "prover a segurança da navegação aérea" como atividade subsidiária de sua função institucional (art. 18), mas nada, por óbvio, se diz acerca de qualquer atribuição de sua parte para promover qualquer licenciamento. 10. A confirmação da nítida partição de atribuições, que impede a pleiteada vis atractiva, vem a ser definitivamente posta à evidência quando se depara com os termos da Lei nº 12.725/12, que disciplina regras para a "diminuição do risco de acidentes e incidentes aeronáuticos decorrentes da colisão de aeronaves com espécimes da fauna nas imediações de aeródromos". O diploma legal deixa claro que a atividade da Aeronáutica para a manutenção de padrões de qualidade na segurança do voo constitui atribuição distinta das questões de natureza ambiental, deixando claro que cada uma tem seu órgão autorizador próprio, sendo independentes, tanto que, como ocorre no caso em exame, o interessado deve primeiro se munir do pronunciamento da Força Aérea para somente então continuar a tramitação de seu licenciamento ambiental junto aos órgãos competentes. 11. A Lei nº 12.725/12, com efeito, conceitua em seu art. 2º: a) autoridade ambiental, o órgão ou entidade federal, estadual ou municipal integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA e responsável pela concessão de licenciamento ambiental (VIII ); b) autoridade aeronáutica militar: o Comando da Aeronáutica - COMAER ou aquele a quem o Comando tenha delegado competência para o desempenho de suas atribuições (IX); e c) autoridade de aviação civil: a Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC (X). Nota-se, desde logo, que não existe qualquer atribuição da autoridade aeronáutica militar para a concessão de licenças ambientais. Muito pelo contrário. 12. O diploma em questão detalha em seguida que a gestão dos riscos aeroviários será feita por dois instrumentos básicos, um técnico e o outro normativos: a) Plano de Manejo da Fauna em Aeródromos (PMFA), que é o "documento técnico que especifica detalhadamente as intervenções necessárias no meio ambiente, natural ou antrópico, de um aeródromo ou diretamente nas populações de espécies da fauna, nativa ou exótica, com o objetivo de reduzir o risco de colisões com aeronaves" (art. 2º, XVIII); e b) o Programa Nacional de Gerenciamento do Risco da Fauna (PNGRF), ou seja, "o documento de caráter normativo que estabelece objetivos e metas com o intuito de aprimorar a segurança operacional no País por meio do gerenciamento proativo do risco decorrente da colisão de aeronaves com espécies da fauna, nativa ou exótica" (art. 2º, XIX). 13. Observe-se ainda que, nos termos da Lei nº 12.725/12, enquanto o instrumento normativo (PNGRF) será feito em parceria com as autoridades de aviação civil, aeronáutica militar e ambiental (art. 3º, § 2º), o instrumento técnico (PMFA) será dado pela autoridade ambiental (art. 6º). Nesse contexto, é de rigor concluir que, em se somando as disposições da LC nº 140/11 e da Lei nº 12.725/12, o licenciamento do aterro ou de pólo de gerenciamento de resíduos, por mais que esteja dentro de área de segurança aeroportuária, não é realizado pela União e sim pelos órgãos locais. Logo, falecem atribuições institucionais ao Ministério Público Federal para atuar como legitimado extraordinário relativamente a licenciamento ambiental que não se encontra a cargo da União. 14. Por outro lado, a concessão de autorização do CENIPA para a implantação do aterro sanitário, no estrito limite em que interessa à segurança aviária, configura o necessário interesse do Ministério Público Federal como legitimado para discussão de tal ato. Esse, com efeito, é o único ponto de contato que justifica a competência da Justiça Federal para o processamento do feito, o qual, como acima destacado, pode ser perfeitamente seccionado das demais questões de natureza ambiental, porquanto, embora a ADEMA não possa prescindir da oposição do CENIPA para conceder as licenças ora impugnadas, o fato de depender do pronunciamento prévio de um órgão ambiental não lhe altera a atribuição para concessão do licenciamento. 15. De conseguinte, em relação à demanda coletiva movida pelo Ministério Público Federal, deve-se reconhecer a ausência de sua legitimidade em relação a todos os pedidos constantes da presente demanda onde é postulada a declaração de nulidade da Licença Prévia nº 227/2013 e da Licença de Instalação nº 653/2013, bem como à condenação da União e da Administração Estadual do Meio Ambiente (ADEMA) em não conceder qualquer autorização ou licença para a implantação de aterro ou funcionamento do pólo de gerenciamento de resíduos sólidos objeto da lide. Em sendo assim, salvo naquilo que diga respeito ao nihil obstat dado pelo CENIPA dado no ofício n. 217/AGRA/5779, todo o restante da pretensão ora deduzida, em não dizendo respeito às atribuições do MPF, retira-lhe a legitimidade para deduzi-las perante a Justiça Federal, pelo que, em decorrência, deve a lide constante do PJe n. 0801527-92.2014.4.05.8500 ser extinta sem resolução de mérito em relação aos itens 5.2, 5.4. e dos itens 5.6. a 5.12. de sua petição inicial. 16. Conclusão levemente diversa é dada em relação à ação coletiva levada a efeito pela a Associação de Moradores de Tabocas (AMOTA), pois, em relação a ela, não há que se falar em qualquer restrição para deduzir pretensão em favor de seus associados. Muito pelo contrário. Sua legitimação está correlacionada à defesa dos direitos de seus associados, em relação os quais alega estarem sendo afetados pela instalação do aterro e do pólo de tratamento de resíduos sólidos. Nessa quadratura, a solução a ser dada não poderia ser a de extinção sem resolução de mérito, senão que a do reconhecimento da incompetência da Justiça Federal para processar e julgar os pedidos da entidade associativa que digam respeito ao licenciamento ambiental feita pela ADEMA. 17. Com efeito, não havendo problemas quanto à legitimidade da AMOTA, deve-se reconhecer, nos mesmos termos acima destacados, a incompetência da Justiça Federal para deliberar sobre os pedidos constantes da inicial do processo PJe 0800930-63.2013.4.05.8500 no pertinente à declaração de nulidade da Licença de Prévia n° 227/2013 e da Licença de Instalação n° 653/2013, do impedimento da empresa (...) para instalar ou operar aterro sanitário, bem como de promoção de eventual recuperação ambiental, com a consequencial anulação da sentença em relação a eles e respectivo desmembramento e remessa do feito para a Justiça Estadual de Sergipe. 18. Nos dois processos conjugados em princípio por continência restaria, portanto, apenas a questão relativa à declaração da nulidade do Ofício nº 217/AGRA/5779 do CENIPA, a qual, como antes demonstrado, é autônoma à ambiental. No ponto, diga-se desde logo, que a v. Sentença nada apresentou de concreto para infirmar o ato administrativo que se escrutina. Em primeiro lugar, é de se dizer que, para deferir a pretensão dos autores, o ato judicial ora recorrido valeu-se substancialmente da Resolução CONAMA nº 4, de 09 de outubro de 1995, a qual, realmente, veda entre os raios de 20 a 13 kilômetros do aerôdromo a instalação de atividades com potencial para atrair pássaros (arts. 1º e 2º). Todavia, norma em questão restou substancialmente limitada em sua aplicabilidade após a já mencionada Lei n. 12.725/12. 19. Tal mudança de perspectiva, que torna não apenas válido como legítimo, o ato do CENIPA de permitir a instalação do aterro, é que não veio a ser considerada pela d. sentença ora recorrida. Observe-se que, diferentemente da Resolução COMANA, o art. 1º, XX, da Lei n. 12.725/12 adotou dinâmica diversa, estabelecendo não uma vedação, mas uma série de instrumento que gradativamente se sucedem para uma gestão mais flexível e que congregue efetiva proteção ambiental com desenvolvimento sustentável, a) proibição de implantação de atividade atrativa de espécimes da fauna. Nesse cenário, no item "d)", do art. 1º, da Lei n. 12.725/12, lê-se que uma das medidas permitidas é: "a implantação e operação de atividades com potencial de atração de espécimes da fauna, observados a autorização e os parâmetros de adequação, ambos definidos pela autoridade competente". 20. Não agiu a autoridade militar, portanto, ao alvedrio da legislação vigente, senão que atuou em perfeita harmonia com ela sobretudo porque deixou claro no mencionado Ofício nº 217/AGRA/5779 que se pretende ver anulado que a autorização de funcionamento de ela expedia ficava condicionada ao atendimento dos requisitos do Plano Nacional de Gerenciamento de Risco da Fauna pelos órgãos ambientais licenciadores, sendo explícita ainda ao dizer que "a continuidade da operação do aterro deverá ser condicionada ao cumprimento de toda legislação afeta", especialmente as relativas às restrições implementadas pela Lei n. 12.725/12, o que, porém, não era de sua atribuição, mas sim das autoridades ambientais locais como à demasia foi esclarecido acima. 21. Além disso, o Ofício nº 217/AGRA/5779 do CENIPA passou a autorizar a implantação do aterro por considerar a baixa capacidade operacional do aeroclube de Aracajú (SNAU), inclusive em função de sua desapropriação pelo respectivo Estado. Dentro desse cenário e havendo a possibilidade de se graduar as restrições, o órgão com expertise própria para fazer essa análise concluiu pela inexistência de óbices. Não há aqui qualquer ilegalidade, devendo-se prestigiar mencionado ao administrativo mercê da presunção de legitimidade que se lhes confere ainda porque até mesmo os peritos judiciais, como citado na sentença, reconheceram que o aeroclube se encontra "desativado" (fl. 03 do id. 4058500.1608325 do PJE 0800930-63.2013.4.05.8500) e que "Indagados sobre a viabilidade técnica-locacional do empreendimento, referidos peritos responderam que haveria desde que fossem feitos alguns estudos complementares e adotadas medidas mitigadoras dentre as quais a desativação do Aeroclube de Sergipe (fl. 07 do id. 4058500.1608325 do PJE 930-63.2013.4.05.8500)". 22. Ante todo o exposto: I - dá-se PROVIMENTO à apelação da empresa ré para: I.1. extinguir a lide sem resolução de mérito em relação a itens 5.2, 5.4. e 5.6. a 5.12. da petição inicial constante do processo PJe n. 0801527-92.2014.4.05.8500 por ilegitimidade do Ministério Público Federal; I.2. declinar da competência da Justiça Federal com a consequente anulação da sentença e remessa do feito, no pertinente, para a Justiça Estadual de Sergipe em relação aos pedidos constantes do PJe 0800930-63.2013.4.05.8500 no pertinente à declaração de nulidade da Licença de Prévia n° 227/2013 e da Licença de Instalação n° 653/2013, do impedimento da empresa
(...) para instalar ou operar aterro sanitário, bem como de promoção de eventual recuperação ambiental por tais fatos; I.3. julgar improcedente a demanda em relação aos pedidos relativos à anulação do ofício Ofício nº 217/AGRA/5779 do CENIPA constante em ambos os processos, assim como os de condenação da União em não conceder qualquer autorização a seu cargo para instalação do empreendimento (PJe n. 0801527-92.2014.4.05.8500). II - Julgar PREJUDICADAS as apelações do Ministério Público Federal e da União Federal.
(TRF-5, PROCESSO: 08009306320134058500, APELAÇÃO CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL ARNALDO PEREIRA DE ANDRADE SEGUNDO (CONVOCADO), 1ª TURMA, JULGAMENTO: 15/12/2022)