Artigo 4 - Lei Complementar nº 159 / 2017

Ações Cíveis Originárias. Direito Constitucional e Financeiro. 2. Ingresso no Regime de Recuperação Fiscal (RRF). Lei Complementar 159/2017. Competência do Supremo Tribunal Federal (art. 102, I, “f”, da CF). 3. Aditamento da exordial. Ausência de citação. Possibilidade de o autor aditar ou alterar o pedido ou a causa de pedir, independentemente de consentimento do réu (art. 329, I, do CPC). Interpretação dos pedidos. Boa-fé e conjunto da postulação. 4. Preenchimento dos requisitos de habilitação ...

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...do art. 3º, I e II, da citada lei complementar, pelo autor, em sua redação originária. Exercício do controle de legalidade de ato administrativo pelo Poder Judiciário. Possibilidade. Jurisprudência pacífica. 5. Demonstração objetiva, no caso concreto, de desequilíbrio das contas públicas do ente federado, o que ocasiona grave crise de liquidez e insolvência. 6. Receita corrente líquida inferior às despesas do anos de 2018 e 2019. 7. Despesas com pessoal contabilizadas conforme o decidido na ADI 6.129 MC, Redator do acórdão Min. Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe 25.3.2020. 8. Lei estadual 20.641/2019. Alineação de 49% das cotas sociais da empresa estatal para fins de cumprimento do inciso I do §1º do art. 2º da Lei Complementar 159/2017. Possibilidade de alcance do cenário de equilíbrio fiscal com outras privatizações e ajustes legislativos, administrativos, econômicos e fiscais, já apresentados e aprovados pela Secretaria do Tesouro Nacional. Desnecessidade, in casu, de privatização como requisito de habilitação ou ingresso no RRF. 9. Suspensão de aplicação das sanções da LRF, na forma do art. 10 da Lei Complementar 159/2017, até que ocorra a homologação formal de ingresso no RRF e enquanto o requerente estiver usufruindo dos benefícios desse regime. 10. Superveniência de alteração legislativa (Lei Complementar 178/2021). Irretroatividade quanto aos requisitos de habilitação/ingresso, já implementados, antes da modificação normativa. Decisão liminar proferida em 2019, com extensões em 2020. Alcance da novel legislação unicamente quanto aos atos futuros, bem ainda aos efeitos futuros dos atos anteriores. Precedentes. 11. Desdobramentos dos debates e responsabilidades assumidas em ata de audiência. Art. 497 do CPC. Providências jurisdicionais que assegurem a obtenção do resultado prático equivalente da tutela vindicada em juízo. Decisão judicial amoldada ao caso concreto. 12. Eventuais entraves administrativos não podem servir de empecilho para que o ente subnacional usufrua das benesses previstas na referida LC 159/2017 e antecipadas judicialmente por força de medidas liminares em todas as quatro demandas. Risco de se admitir que obstáculos subsequentes possam impedir a vigência e a efetividade de lei complementar editada para os fins de auxílio aos entes federativos com dificuldades de obtenção do equilíbrio fiscal. Consequência jurídica. Tutela jurisdicional assecuratória. Suspensão da exigibilidade das dívidas até que ocorra a superação dos entraves. Outras determinações daí decorrentes. Acompanhamento na fase de cumprimento de sentença (art. 536 do CPC). 13. Ações cíveis originárias julgadas parcialmente procedentes. 14. Honorários advocatícios a cargo da União. (STF, ACO 3333, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, Julgado em: 24/05/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-105 DIVULG 01-06-2021 PUBLIC 02-06-2021)

(STF, ACO 3262, Relator(a): GILMAR MENDES, , Decisão Monocrática, Julgado em: 20/10/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-255 DIVULG 21/10/2020 PUBLIC 22/10/2020)

Decisão: Trata-se de ação cível originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Estado de Goiás, em face da União, objetivando: a) o deferimento de liminar, inaudita altera pars, para: i) determinar à União a suspensão da execução das contragarantias dos contratos arrolados nesta petição inicial, até o julgamento final de mérito da demanda; ii) impedir a União de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência, em razão da mora no pagamento das parcelas referentes a estes contratos, até o julgamento final de mérito da demanda; iii) ordenar a imediata devolução de quaisquer valores bloqueados a título de contragarantia, em razão do inadimplemento dos contratos arrolados, até o julgamento final de mérito da demanda. b) no mérito: i) a imposição de tutela inibitória ...

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...destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de executar contragarantias vinculadas aos contratos de financiamento firmados entre o Estado de Goiás e instituições financeiras federais sem a observância do devido processo legal, com a concessão de prazo adequado para o exercício da ampla defesa e contraditório e a consequente apreciação dos argumentos apresentados; ii) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de executar as referidas contragarantias até que se esgote o prazo para adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF); iii) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência até que se esgote o prazo para adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF)”. O Estado narra que, ao longo dos últimos anos, firmou diversos contratos de financiamento com bancos públicos federais (CEF, BB e BNDES) destinados a captar recursos para a realização de obras de infraestrutura e para o saneamento financeiro de empresas estatais. Sustenta que, apesar da grave crise fiscal pela qual vem passando, as parcelas vinham sendo pagas regularmente, embora em prejuízo da adequada manutenção dos serviços públicos estaduais e até do pagamento dos vencimentos e proventos dos servidores estaduais. Contudo, afirma que, no mês de maio do presente ano, a asfixia financeira” teria atingido níveis insustentáveis e que, em razão disso, a partir desse mês, não seria mais possível quitar as parcelas dos empréstimos com bancos federais, sem que houvesse o comprometimento da prestação de serviços públicos essenciais. Após colacionar gráficos e tabelas com o intuito de demonstrar a incapacidade do cumprimento das obrigações financeiras a curto prazo, diante do déficit estimado de mais de R$ 6 bilhões para 2019, o Estado alega que foi decretada situação de calamidade financeira pelo Governador, mediante o Decreto 9.392/2019, o qual foi aprovado pela Assembleia Legislativa do Estado. Aduz, in verbis, que: Os contratos de financiamento firmados com as instituições financeiras federais estão vinculados a contratos de contragarantia pactuados entre o Estado de Goiás e a União. Com o inadimplemento das parcelas, a União se vale de uma suposta autoexecutoriedade da contragarantia para, em desrespeito ao devido processo legal e ao direito de defesa dos Entes estaduais, realizar bloqueios de receitas depositadas na conta do Tesouro Estadual e suspender as transferências constitucionais”. Assevera que esta Corte, com fundamento no dever de cooperação entre os membros da federação, tem atuado como órgão de equilíbrio do sistema federativo e deferido tutelas de urgência requeridas para suspender a execução das cláusulas e contratos de contragarantia firmados com a União. Cita decisões monocráticas que entende favoráveis à tese que defende, aduzindo que Estados em situações análogas à sua teriam obtido a suspensão da execução das contragarantias pactuadas com a União. Argumenta que o crescimento da demanda por serviços públicos a cargo dos Estados, aliado à perda de receita gerada pela política tributária adotada pela União, teria contribuído para que as administrações estaduais se encontrassem na atual situação de penúria fiscal”. Defende que a execução das contragarantias não prescinde da instauração do devido processo administrativo, oportunizando ao Estado-membro o exercício do contraditório e da ampla defesa, conforme preconiza a ampla jurisprudência firmada nesta Corte, sob pena de admitir-se uma absoluta submissão do ente estadual à União, com a imediata e unilateral supressão da receita que lhe é atribuída pela própria Constituição, colocando em risco a continuidade dos serviços públicos e o cumprimento das atribuições conferidas constitucionalmente. Alega que era imprevisível, à época da celebração dos contratos, a dimensão da crise econômico-financeira que recaiu sobre o país, a qual não poderia ser imputada ao Estado de Goiás, devendo ser aplicada a teoria da imprevisão, constante do Código Civil, com revisão das obrigações pautada conforme os princípios da boa-fé objetiva e da cooperação federativa. Por todas essas razões, entende presentes os requisitos para a concessão da medida liminar. Em 15.5.2019, determinei a intimação da União para a apresentação de informações preliminares acerca das alegações do Estado de Goiás (eDOC 19). Em seguida, o Estado de Goiás juntou documento aos autos em que os Chefes dos Poderes e Órgãos autônomos do Estado atestam que o pagamento das parcelas de empréstimos com os bancos federais impossibilitará o pagamento dos vencimentos dos servidores. (eDOC 21) A União apresentou manifestação preliminar (eDOC 29), aduzindo que a situação fiscal do Estado de Goiás é menos grave que aquela apresentada pelos Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, entes federativos que teriam sido alcançados por decisões monocráticas apontadas como parâmetro de tratamento da matéria por esta Suprema Corte na petição inicial. Explica que: A diferença entre a situação fiscal do Estado de Goiás em relação aos Estados de Minas Gerais e do Rio de Janeiro fica comprovada com o não preenchimento pelo autor dos requisitos para entrada no Regime de Recuperação Fiscal, nos termos da própria petição inicial e da Nota Técnica SEI nº 5/2019/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (fl. 2): (...) A Secretaria do Tesouro Nacional ainda aponta na Nota Técnica SEI nº 5/2019/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (fl. 2) que o principal fator de agravamento da dívida do Estado de Goiás foi o aumento de despesa com o pessoal que, na metodologia utilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional, já no ano de 2017 estava acima do permitido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Na metodologia utilizada pelo Estado de Goiás, contudo, os seus gastos com pessoal em 2017 estariam de acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal, uma vez que, nos termos da Emenda Constitucional Estadual nº 55/2017, não deveriam ser contabilizados para fins do limite da referida despesa o Imposto de Renda Retido da Fonte e os gastos com pensionistas: (...) Portanto, ao contrário do apontado na petição inicial, a atual situação fiscal do Estado de Goiás não decorre de fatores excepcionais e externos à gestão do Estado (inclusive a diminuição das transferências constitucionais por parte da União), mas sim da evolução da despesa com pessoal ao longo dos últimos anos”. (eDOC 29) Argumenta que, nos últimos anos, oportunizou ao Estado de Goiás refinanciar as suas dívidas com o ente central, garantindo desconto e alongamento no vencimento das parcelas e que apesar de o Estado de Goiás possuir nota C” para Capacidade de Pagamento (Capag), impedindo a concessão de novas garantias por parte da União, o ente central viabilizou excepcionalmente a celebração de operação de crédito. Afirma que não há que se falar em suposta conduta contraditória da União em relação ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF), uma vez que o projeto de lei correspondente sequer foi formalizado, podendo, inclusive não ser aprovado pelo Congresso Nacional. No entanto, ainda que seja aprovado, sustenta que o referido Plano não prevê a suspensão do pagamento de obrigações. Defende que a concessão de liminares impedindo a União de executar contragarantias em face dos entes da federação, além de diminuir a segurança jurídica das operações, aumentaria expressivamente o risco das instituições financeiras em realizar operações de crédito em favor dos entes da federação, inclusive no âmbito do Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal (PEF). Além disso, o impedimento da União em executar as contragarantias poderia dificultar o cumprimento da regra de ouro” pelo próprio ente central, prevista no art. 167, III, da Constituição Federal, bem como implicaria o descumprimento do disposto art. 35 da LRF, o que geraria, consequentemente a fragilização do sistema de garantias e contragarantias, aumentando o endividamento do Estado em prejuízo de todos os entes subnacionais. Assevera que a concessão de garantias para honrar operações de crédito seria uma relação contratual, não havendo necessidade de qualquer procedimento (judicial ou administrativo) - a situação não versa sobre tomada de contas, tampouco sobre registro em cadastros federais, mas sim sobre inadimplência contratual. Alega que os contratos objeto da presente demanda fazem referência às resoluções emitidas pelo Senado Federal que autorizam as operações de crédito específicas em favor do Estado, bem como à correspondente prestação de garantia pela União, nos termos do art. 52, incisos VII e VIII, da Constituição Federal, e que, ao impedir a execução pela União das contragarantias em face dos Estados, o Poder Judiciário suprimiria as competências privativas do Senado Federal estabelecidas nos dispositivos acima citados, de dispor sobre limites globais e condições para as operações de crédito externo e interno” das entidades federativas, bem como dispor sobre limites e condições para a concessão de garantia da União em operações de crédito externo e interno”. Em novas petições (eDOC 33, 40 e 48), o Estado de Goiás informou a publicação de novo relatório de gestão fiscal, apontando a projeção da dívida consolidada na órbita de R$ 24.936.912.298,15 (vinte e quatro bilhões, novecentos e trinta e seis milhões, novecentos e doze mil, duzentos e noventa e oito reais e quinze centavos). Em despacho publicado em 6.6.2019 (eDOC 53), determinei a intimação do Estado de Goiás para: (...) no prazo de 3 (três) dias, dizer se persiste o interesse em prosseguir com os pedidos nos mesmos moldes em que solicitados (a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União de executar as referidas contragarantias e de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência ‘até que se esgote o prazo para a adesão ao Plano de Equilíbrio Fiscal dos Estados (PEF)’ ou se deseja emendar a inicial para adequá-los aos termos da Lei Complementar 159/2017, considerando que o único fator impeditivo apontado pela União é o previsto no inciso I do art. 3º desta”. Em resposta (eDOC 55), o Estado persiste no argumento de que a gravíssima situação fiscal será acentuada com os bloqueios, reiterando a urgência em suspender a execução dos contratos de contragarantia ora indicados. Afirma que, se não for possível o acolhimento do pedido com base no Plano de Equilíbrio Fiscal a ser promulgado, que seja admitida essa medida com fundamento na Lei Complementar 159/2017, intenção esta que já teria sido manifestada pelo Estado, conforme comprovam os documentos trazidos na inicial. Ao final, procedeu emenda à inicial e requereu: 1 - que sejam concedidos de maneira imediata e inaudita altera pars, enquanto tramitam e até que se concluam os procedimentos necessários à adesão do Estado de Goiás à LC 159/2017 ou, sucessivamente, até um posicionamento definitivo da União, na esfera administrativa, sobre a referida adesão, os seguintes pedidos: a) a suspensão da execução dos contratos de garantia indicados na inicial e a impossibilidade de realização de quaisquer bloqueios bancários por parte da União em decorrência de referidos contratos enquanto durar a suspensão e a devolução de valores eventualmente já bloqueados; b) seja impedida a inscrição do Estado de Goiás nos cadastros de inadimplência da União pelo descumprimento de referidos contratos. 2 - no mérito, o Estado de Goiás requer: a) que seja determinado à União que retome as negociações com o Estado de Goiás para a adesão deste ente federativo ao plano de recuperação fiscal de que trata a Lei Complementar nº 159/2016, considerando que conforme indicado no despacho que o Estado de Goiás visa atender, a única condição impeditiva já se encontra implementada (art. 3º, inc. I da LC 159/2017), sem prejuízo de adesão aos termos do Plano de Equilíbrio Fiscal quando de sua promulgação. b) a imposição de tutela inibitória à União de executar contragarantias vinculadas aos contratos de financiamento firmados entre o Estado de Goiás e instituições financeiras federais sem a observância do devido processo legal, com a concessão de prazo adequado para o exercício da ampla defesa e contraditório e a consequente apreciação dos argumentos apresentados; c) a imposição de tutela inibitória destinada a impedir a União (obrigação de não fazer) de incluir o Estado de Goiás nos cadastros federais de inadimplência enquanto tramitam e até que se concluam os procedimentos necessários à adesão do Estado de Goiás à LC 159/2017 ou, sucessivamente, até um posicionamento definitivo da União, na esfera administrativa, sobre a referida adesão ou sobre eventual adequação aos termos do Plano de Recuperação Fiscal quando da promulgação da respectiva lei”. (eDOC 55) Em aditamento às informações preliminares, a União reforça os argumentos deduzidos em sua manifestação anterior (eDOC 59). No eDOC 62, a União peticionou requerendo o desentranhamento da Petição 35.821 (eDOC 59), juntando nova manifestação. Em nova manifestação (eDOC 63), a União alega que, nos termos da Nota Técnica SEI 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME (eDOC 60), a Secretaria do Tesouro Nacional informa que o pedido do Estado de Goiás - de ser enquadrado na LC 159/2017 - deve ser indeferido, haja vista o não atendimento dos requisitos previstos nos incisos I e II do art. 3º da referida Lei Complementar, além do não cumprimento do disposto no § 1º do art. 2º, o qual enumera sete leis que o Estado deve aprovar antes de aderir ao Regime. Afirma que, nos termos da referida nota técnica, há um problema na contabilização da despesa com pessoal no Estado, pois os demonstrativos oficiais nunca apontaram que as despesas com pessoal estavam próximas aos limites da LRF, que é de 60% da arrecadação líquida do Estado (Receita Corrente Líquida). Além disso, assevera que o Estado de Goiás sequer teria oficializado o seu pleito de adesão ao Regime de Recuperação Fiscal perante o Ministério da Economia, de modo que estaria configurada a ausência de interesse de agir do Estado. Aduz, ainda, in verbis, que: Alerta a Secretaria do Tesouro Nacional que o Estado de Goiás ainda não possui o Plano de Recuperação Fiscal, bem como que a elaboração do mesmo sem o auxílio da Secretaria do Tesouro Nacional ‘aumenta as chances de que existam inconsistências técnicas significativas que levam à uma manifestação negativa desta Secretaria acerca do pedido de adesão ao Regime’ (...) Demonstrando a complexidade para a sua elaboração, a Secretaria do Tesouro Nacional indica na Nota Técnica SEI nº 2/2019/GECOF/COREM/SURIN/STN/FAZENDA-ME que apenas um dos requisitos para elaboração do Plano de Recuperação Fiscal é a comprovação de aprovação de leis ou conjunto de leis pela Assembleia Legislativa do Estado membro que viabilizem a implementação de ajuste fiscal do mesmo, sendo que não há notícia dessa providência por parte do Estado de Goiás. (...) Também relata a Secretaria do Tesouro que, em missão técnica realizada pelo órgão em janeiro deste ano, se teve notícia de que o Estado de Goiás pretendia conceder reajuste salarial para categorias da segurança pública, o que representaria mais um descompasso com o Regime de Recuperação Fiscal, que, conforme prevê o inciso I do art. 8º da LC nº 159/2017, não admite esse tipo de providência durante a vigência do programa: (...) Considerando que a própria Lei de Responsabilidade Fiscal será severamente mitigada em favor dos aderentes ao Regime de Recuperação Fiscal, bem como que a União sofrerá um enorme prejuízo financeiro decorrente das benesses concedidas a um único ente, deve-se justificar o auxílio financeiro temporário concedido ao Estado membro com a comprovação de que o mesmo conseguirá equilibrar as suas contas”. É o relatório. (STF, ACO 3262 TP, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Decisão Monocrática, Julgado em: 19/06/2019, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-136 DIVULG 21/06/2019 PUBLIC 24/06/2019)