PJE 0810505-33.2019.4.05.8000
ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. REVOGAÇÃO DA
PORTARIA 2.979/2019 DO MINISTÉRIO DA SAÚDE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. LESIVIDADE NÃO DEMONSTRADA. SENTENÇA MANTIDA.
1. Remessa oficial de sentença que julgou improcedente o pedido formulado em ação popular, com o objetivo de revogar a
Portaria 2.979, de 12 de novembro de 2019, do Ministério da Saúde.
2. Consta dos autos:
a) Trata-se de ação popular ajuizada por
(...) em face da União e do Ministro de Estado da Saúde, sr.
(...), com o objetivo de revogar
...« (+3551 PALAVRAS) »
...a Portaria 2.979, de 12 de novembro de 2019, do Ministério da Saúde.
b) A presente Ação Popular foi reputada conexa com a Ação Civil Pública 0804604-50.2020.4.05.8000, proposta pelo Conselho Federal de Nutricionistas, ambas reunidas para julgamento conjunto (CPC, art. 55, §3º), consoante sugestão do MPF (id. 7286956), por força da Decisão de id. 7292040.
c) Segundo a inicial, em 13/11/2019 fora publicada a Portaria 2.979, de 12 de novembro de 2019, que "Institui o Programa Previne Brasil, que estabelece novo modelo de financiamento de custeio da Atenção Primária à Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde, por meio da alteração da Portaria de Consolidação nº 6/GM/MS, de 28 de setembro de 2017".
d) A Portaria teria mudado substancialmente a forma de financiamento da Atenção Primária e, consequentemente, também do Sistema Único de Saúde, estabelecendo, como forma de financiamento (artigo 9º), o sistema de capitação ponderada, pagamento por desempenho e incentivos para ações estratégicas, métodos que iriam de encontro a princípios consagrados no SUS, tais como universalidade, equidade, igualdade e distributividade.
e) O autor alegou que a Constituição Federal, ao prever a saúde como direito social e dever do Estado, criou o Sistema Único de Saúde baseado na a universalidade de cobertura, nos termos do seu art. 196.
f) Disse o autor, ainda, que o constituinte não estabeleceu, no tocante a tais requisitos, exceção alguma. Portanto, no que concerne ao Sistema Único de Saúde, o acesso universal seria uma regra que não admitiria exceções.
g) Alegou que o modelo antigo de financiamento do SUS era o denominado "PAB FIXO", calculado pela multiplicação da população do Município com o valor per capita, de modo que todos os habitantes recebessem recursos federais para a implementação da saúde.
h) A seu turno, o novo modelo teria o financiamento "ponderado", considerando apenas as pessoas cadastradas na Atenção Primária, o que violaria o princípio da universalidade do atendimento.
i) Arguiu que a Portaria 2.979/2019 seria um ataque à universalidade do SUS, fazendo com que os Municípios percam recursos que garantem o acesso de todos ao Sistema Único de Saúde, bem como que o atendimento se dê de maneira seletiva.
j) Afirmou que os maiores Municípios sofrerão ainda mais com as perdas de recursos, pois possuem grande área de abrangência, que não conseguirão, em curto prazo, o devido cadastro exigido na Portaria.
k) Sustentou que o prazo entre a publicação e a vigência da portaria, apenas 48 (quarenta e oito) dias, seria um prazo irrazoável para um ato normativo que altera de sobremaneira o financiamento do SUS, principalmente porque boa parte das prefeituras no interior do Norte e Nordeste do país, durante o mês de dezembro, dão "férias coletivas" a seus funcionários, havendo uma diminuição dos serviços e recessos de colaboradores não concursados, afetando diretamente a sua capacidade de cadastramento dos indivíduos até 31/12/2019, e, consequentemente, causando diminuição do valor das transferência de recursos federais a partir de fevereiro de 2020.
l) Defendeu que, caso a Portaria não fosse revogada, dever-se-ia ter um período maior para adaptação dos Municípios, de, pelo menos, 180 dias.
m) Aduziu a existência de vício de forma da Portaria 2.979/2019, a qual não teria sido elaborada forma transparente, dado que não fora discutida com a sociedade civil e não teve orientação e parecer do Conselho Nacional de Saúde.
n) Haveria, ainda, violação expressa ao art. 17 da LC 141/2012, que diz respeito ao rateio dos recursos da União vinculados a ações e serviços públicos de saúde, e repassados aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, pois a referida portaria não teria observado as necessidades de saúde da população, as dimensões epidemiológica, demográfica, socioeconômica, espacial e de capacidade de oferta de ações e de serviços de saúde.
o) Argumentou que a Portaria 2.979/2019 teria revogado a Portaria de Consolidação 6/GM/MS/2017, que financia os Núcleos de Apoio à Saúde da Família (NASF), Modalidade 1, 2 e 3, o que seria um retrocesso no direito social à saúde, já que o NASF engloba profissionais como psicólogos, nutricionistas, fisioterapeutas, assistentes sociais, fonoaudiólogos, educadores físicos, terapeutas ocupacionais, e que trabalham na prevenção e reabilitação dos pacientes.
p) Arguiu que, com a extinção do financiamento específico para o NASF, haveria o receio de que exista uma deficiência na prestação desses serviços que são de extrema relevância para o desenvolvimento social. A portaria seria contrária à valorização da saúde da família e dos princípios da atenção primária.
q) Por fim, formulou pedido de mérito, consistente na revogação da Portaria 2.979/2019 por vícios de forma e ilegalidade do objeto, conforme alíneas "b" e "c" do artigo 2º da Lei 4.717/1965.
r) A seu turno, a União teceu considerações gerais acerca do Programa Previne Brasil, esclarecendo que a Portaria 2.979/2019/GM/MS teria modificado as regras do financiamento federal da Atenção Primária, mediante a alteração da Portaria de Consolidação 6/2017/GM/MS, não tendo ocorrido nenhuma alteração nas regras da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), no que se refere ao atendimento aos usuários do SUS.
s) Segundo a União, a referida portaria adequa-se ao princípio da universalidade, uma vez que o valor das verbas federais a ser repassada aos municípios deve, sempre que possível, considerar a quantidade de usuários do SUS que serão beneficiados, para que os recursos da saúde possam atingir os usuários na proporção adequada.
t) Circunstanciou que a proporção da população municipal que utiliza efetivamente os serviços da Atenção Primária do SUS não é a mesma nos 5570 municípios brasileiros. Logo, para que o repasse de verbas federais melhor prestigie o Princípio da Universalidade, é necessário utilizar critérios que contemplem esse fato, sob pena de desconsiderar as desigualdades regionais.
u) Afirmou que ao ser estipulado que o valor das verbas federais a serem repassadas aos municípios é diretamente proporcional à quantidade de usuários cadastrados nas equipes de saúde, há um estímulo às equipes de saúde para busca/inclusão do cidadão ao acesso aos serviços de saúde, considerando que, no âmbito da Atenção Primária, também é atribuição dos profissionais de saúde a postura ativa de realizar visitas periódicas às residências dos usuários, situação que tende a ampliar o acesso.
v) Argumentou que a Portaria 2.979/2019/GM/MS também atenderia às orientações do Tribunal de Contas da União - TCU de que, para garantir a transparência e a accountability da atuação governamental, a implementação das políticas deve prever a consecução de metas coletivas, orientado para o atingimento de resultados.
w) Afirmou que a Portaria 2.979/2019/GM/MS conta com regra de transição em seus arts. 3º a 5º, prevendo expressamente que nenhum município terá redução de repasses no ano de 2020.
x) Aduziu que o Princípio da Participação Social fora estritamente observado, e enumerou vários eventos em que estes ocorreram, como congressos e reuniões de gestores municipais e estaduais na área de saúde, e suas respectivas comissões técnicas, reuniões do Conselho Nacional de Saúde, CONASS e CONASEMS, além de discussões locais em 25 estados da Federação, com a participação de pelo menos 10.000 pessoas, entre as quais representantes da academia, gestores e técnicos dos municípios e estados, e com convidados externos de Tribunais de Contas e Ministério Público.
y) Intimado, o MPF manifestou-se requerendo a suspensão da presente ação até a conclusão da fase instrutória da Ação Civil Pública nº 0804604-50.2020.4.05.8000, ajuizada pelo Conselho Federal de Nutricionistas (id. 7286956). Requerimento acatado pela Decisão id. 7292040 que suspendeu o presente feito para julgamento conjunto, nos termos do CPC, art. 55, §3º. 3. Não merece reproche a sentença, pelos seus próprios fundamentos, conforme destaca-se:
"(...) 1. Inicialmente, ressalto que mantenho o entendimento sedimentado na prolação de Decisão que indeferiu a liminar pleiteada. A Ação Popular é prevista pela Constituição Federal e regulada pela Lei nº 4.717/1965, onde prevê que "qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência." 2. Estando esta Ação Popular suspensa para o julgamento conjunto com a Ação Civil Pública nº 0804604-50.2020.4.05.8000, por força do art. 55, §3º, do CPC[1], transcrevo fundamentação de Sentença prolatada naqueles autos:
"1. Inicialmente, ressalto que mantenho o entendimento sedimentado na prolação de Decisão que indeferiu a liminar pleiteada. A Ação Civil Pública é disciplinada pela Lei nº 7.347/1985, onde prevê, na inteligência do art. 1º, IV[2], ação de responsabilidade por danos morais e patrimoniais a qualquer interesse difuso ou coletivo. 2. Nesta perspectiva, destaco que o caso dos presentes autos trata de questão envolvendo política pública de alta complexidade, com elevada repercussão social, pois diz respeito ao novo modelo de financiamento de custeio da Atenção Primária à Saúde no âmbito do Sistema Único de Saúde, sendo recomendável que se proceda com cautela, analisando-se de forma pormenorizada os elementos apresentados pelo autor para demonstração da probabilidade do direito alegado. 3. Examinando a questão sob o ângulo do Princípio da Universalidade, segundo o qual o Estado tem o dever de oferecer serviços públicos de saúde a todos os cidadãos, e de forma igualitária, vejo que o modelo antigo de financiamento do SUS, o "PAB FIXO", calculado pela multiplicação da população do Município, não implica no recebimento de recursos federais para a implementação da saúde por todos os habitantes, pois ainda que o número de habitantes do município seja um critério que possa ser utilizado para o cálculo do repasse de verbas, não reflete necessariamente o número de usuários do SUS que efetivamente recorrem aos serviços da Atenção Primária, dando margem a distorções, pois desconsidera desigualdades regionais. 4. É notório que a proporção da população municipal que utiliza efetivamente os serviços da Atenção Primária do SUS não é a mesma nos 5.570 municípios brasileiros. Municípios mais ricos tendem a ter uma cobertura de atendimento de clínicas, postos de saúde e hospitais extremamente mais ampla do que municípios mais pobres, o que faz com que, proporcionalmente, mais pessoas façam uso dos serviços da Atenção Primária nos municípios mais pobres, os quais geralmente são menores, menos populosos. 5. Entendo que a mudança na forma do cálculo de repasse das verbas não consiste em alteração na forma de atendimento da população, não excluindo do atendimento básico todos aqueles cidadãos que não estejam cadastrados no SUS. Esta conclusão pode ser extraída da simples leitura da Portaria nº 2.979/2019/GM/MS, que utiliza o número de cadastros nas equipes de saúde apenas como critério para cálculo do valor a ser repassado ao município, não havendo qualquer alteração na Política Nacional de Atenção Básica (PNAB) no que se refere ao atendimento aos usuários do SUS. Não se pode confundir alteração no rateio do repasse das verbas com alteração no atendimento da população. 6. Vejo que o modelo de financiamento anterior, com forma de cálculo baseada na população municipal utilizada pelo PAB Fixo, foi idealizado há mais de 20 (vinte anos), em 18/12/1997, por meio da Portaria nº 1882, quando o processo de informatização da Atenção Primária no âmbito do SUS ainda era incipiente. Já a Portaria nº 2.979/2019/GM/MS busca avançar no processo de informatização na Atenção à Saúde dos Municípios, já que atualmente, existem meios disponíveis para mensurar o repasse de recursos acordo com o número de usuários do SUS. A ideia é monitorar melhor como são distribuídos os recursos, de acordo com as peculiaridades da população de cada município, trazendo mais transparência para o processo. 7. Ao substituiu o critério de financiamento baseado na população municipal pelo critério do número de usuários cadastrados nas equipes de Atenção Primária, a Portaria nº 2.979/2019/GM/MS trouxe uma melhor relação entre o valor repassado e o número efetivo de usuários do SUS atendidos na Atenção Primária, ocorrendo o aumento do repasse para os locais onde há mais usuários, em perfeita consonância com o Princípio da Universalidade. 8. Assim, ao meu ver, ao menos em um juízo de cognição sumária típico das medidas de urgência, não ficou demonstrada qualquer ofensa ao Princípio da Universalidade pela Portaria nº 2.979/2019/GM/MS. 9. No que concerne ao Princípio da Equidade, cujo objetivo principal é a redução da desigualdade, noto que a Portaria nº 2.979/2019/GM/MS estabeleceu que os valores a serem repassados aos municípios considerarão fatores de multiplicação relativos a: I- vulnerabilidade socioeconômica (pessoas beneficiárias do Programa Bolsa Família (PBF), do Benefício de Prestação Continuada (BPC) ou de benefício previdenciário no valor de até dois salários mínimos), II- perfil de idade (pessoas com idade até 5 (cinco) anos e com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais) e III- classificação geográfica (tipologia rural-urbana definida pelo IBGE, que contempla cinco categorias), objetivando ofertar os serviços de saúde em maior intensidade para quem mais precisa. 10. Ou seja, a Portaria nº 2.979/2019/GM/MS, determina que devem ter maiores repasses de verbas federais aqueles municípios com maior proporção de usuários do SUS que possuem renda baixa, estão em faixa etária que demanda cuidado especial e que residem em locais de difícil acesso, tudo em estrita observância ao Princípio da Equidade e às determinações constitucionais acerca da redução das desigualdades regionais e sociais (art. 3º, III e art. 165, § 7º, ambos da Constituição Federal). 11. Ainda em relação ao Princípio da Equidade, entendo que o prazo para entrada em vigor da Portaria nº 2.979/2019/GM/MS foi razoável. Isto porque o art. 5º da referida portaria expressamente determinou que, durante o ano de 2020, os municípios que apresentarem decréscimo dos valores a serem transferidos em virtude das novas regras de cálculo, receberão transferência de valor equivalente a maior transferência dentre as competências financeiras do ano de 2019 do Piso de Atenção Básica. 12. A Portaria nº 2.979/2019/GM/MS teve o cuidado de estabelecer regra de transição que previu, de forma proporcional e razoável, a mudança do antigo modelo de financiamento para o novo, não havendo qualquer redução de redução de repasses no ano de 2020. 13. Na prática, os municípios terão todo o ano de 2020 para atualizar os cadastros da população municipal que utiliza efetivamente os serviços da Atenção Primária do SUS, melhorar seu desempenho em relação aos serviços prestados e implementar ações estratégicas, obtendo, assim, mais recursos para o financiamento de seu sistema de saúde. 14. Acerca do argumento autoral de que a Portaria 2.979/2019 fere reserva legal da Lei Complementar 141/2012, legislando sobre critérios de rateio de recursos públicos dos três entes federativos para financiamento de ações e serviços públicos de saúde do SUS, vejo que a Portaria 2.979/2019, muito embora tenha o financiamento da saúde como matéria elementar, em muito se diferencia dos termos da Lei Complementar 141/2012 e da Lei Orgânica da Saúde (Lei nº 8.080/90). 15. A Lei Complementar 141/2012 regulamenta o parágrafo 3º do artigo 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados pelos três entes federativos nas ações e serviços de saúde do Sistema Único de Saúde, e estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde para os três entes gestores do SUS. Já em relação aos critérios do Artigo 35 da Lei 8.080/90, trata-se de critérios vinculados à definição de valores a serem repassados pela União para o financiamento de ações e serviços de saúde, segundo análise técnica de programas e projetos, e portanto, relacionados mais diretamente a programas e projetos federais, e abordando mais especificamente a contribuição da União no financiamento tripartite no âmbito desses programas e projetos. Entre os critérios estão: perfil demográfico da região, perfil epidemiológico da população a ser coberta, características quantitativas e qualitativas da rede de saúde na área, desempenho técnico, econômico e financeiro no período anterior, níveis de participação do setor saúde nos orçamentos estaduais e municipais, previsão do plano quinquenal de investimentos da rede, e ressarcimento do atendimento a serviços prestados para outras esferas de governo. 16. Neste sentido, vejo que a Portaria 2.979/2019, em nenhum momento legisla sobre critérios de rateio para o financiamento do conjunto de ações e serviços de saúde, e sim, sobre conjunto de normas a serem alcançadas pelos entes Municipais, a fim de alcançarem melhores resultados em saúde. Em nenhum ponto, a referida norma infralegal fere as normativas legais, ou pretensamente, extravaga e prejudica os critérios de rateio mencionados. 17. Também não entendo, no caso em tela, usurpação de competência legislativa em razão de suposta modificação dos critérios de rateio. Neste ponto, a parte autora parte do argumento de que as mudanças no modelo de financiamento da APS, no que concerne à inserção das equipes multiprofissionais e atuação dos Núcleos de Apoio à Saúde da Família, trariam prejuízo à oferta de assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais., indo de acordo ao previsto pelo art. 3º, II da LC 141/2012 ("- atenção integral e universal à saúde em todos os níveis de complexidade, incluindo assistência terapêutica e recuperação de deficiências nutricionais;"). 18. Contudo, entendo que a definição das categorias profissionais integrantes da NASF pelos gestores locais, escolhidas de acordo com as necessidades dos territórios de cada município, é medida que se adequa ao princípio da eficiência, melhor compatibilizando a organização dos NASF com as demandas da população local por ele atendida. 19. Ademais, acerca da alegação da autora que a Portaria pode gerar graves riscos à saúde da população brasileira, ante o esvaziamento das equipes multidisciplinares, as quais os nutricionistas integram, entendo que assiste razão ao MPF ao opinar, em Parecer:
Contudo, quanto a este ponto, do exame dos elementos trazidos na demanda, depreende-se que o autor não se desincumbiu de demonstrar sua alegação. Não há dados concretos nos autos que comprovem o referido efeito após a publicação da portaria atacada, o que, caso tivesse ocorrido, poderia afrontar o princípio da vedação ao retrocesso, aplicável aos direitos fundamentais.
(...)
Nessa perspectiva, importante destacar que a jurisdição só pode ser exercida em face de situações concretamente deduzidas, tratando-se, dessa forma, de argumento genérico insuficiente para anular uma norma editada pelo Poder Executivo, sob pena de interferência indevida pelo Poder Judiciário, vez que não restou demonstrada qualquer ilegalidade/inconstitucionalidade em sua edição. (Grifei).
20 Por fim, registro que a Portaria nº 2.979/2019, não trouxe vício deforma na sua elaboração, tendo sido elaborada de forma transparente, vez que discutida com a sociedade civil e aprovada pelo Conselho Nacional de Saúde. 21. Neste particular, vejo que o Princípio da Participação Social foi estritamente observado, tendo sido efetuados vários debates e apresentações do novo sistema de financiamento, tendo a União, nos autos da Ação Popular nº 0810505-33.2019.4.05.8000, a qual este feito é conexo, especificamente elencado vários eventos em que estes ocorreram, a saber: a) 05/07/2019 - apresentação no XXXV Congresso Nacional de Secretários Municipais de Saúde; b) início do segundo semestre 2019 - várias reuniões com CONASS e CONASEMS e com suas respectivas comissões técnicas; c) debate na 16ª Conferência Nacional de Saúde (8ª+8); d) 13/09/2019 - apresentação formal da proposta na 321ª Reunião Ordinária do Conselho Nacional de Saúde; e) 16 e 17/09/2019 - Conselho Nacional de Representantes Estaduais (CONARES); f) setembro 2019 - debates nas instâncias de representações estaduais (ex. Assembleias e Câmaras Técnicas do CONASS); g) segundo semestre de 2019 - discussões locais em 25 estados da Federação, com a participação de pelo menos 10.000 pessoas, entre as quais representantes da academia, gestores e técnicos dos municípios e estados, e com convidados externos de Tribunais de Contas e Ministério Público. 22. Destarte, entendo que a Portaria nº 2.979/2019 foi publicada com amplo e prévio debate com o controle social, em respeito ao ordenamento pátrio. 23. Destaco que o Conselho Nacional de Saúde foi efetivamente ouvido acerca da edição da Portaria nº 2.979/2019/GM/MS, em observância ao disposto no artigo 17 da Lei Complementar nº 141/2012. 24. O fato de o Conselho Nacional de Saúde ter se posicionado contrariamente ao novo sistema de financiamento previsto na Portaria nº 2.979/2019/GM/MS não é impeditivo para a publicação da norma, pois o referido conselho é órgão colegiado de natureza consultiva, de forma que suas deliberações não possuem caráter vinculante, podendo o Sr. Ministro da Saúde homologar ou não as suas resoluções (art. 58 do Regimento Interno do Conselho Nacional de Saúde). 25. Também não afeta a legalidade da Portaria nº 2.979/2019/GM/MS a existência de manifestações contrárias ao novo sistema de financiamento da Atenção Primária à Saúde por parte de algumas entidades sociais, pois isso é situação normal e esperada ante a instituição de novas políticas públicas, sendo ocorrência natural em uma sociedade democrática, máxime em questões de grande relevância social, como a presente. 26. Diante de tudo que foi dito acima, julgo o pedido improcedente.". 3. "Para o cabimento da ação popular, é necessário que se demonstre a ilegalidade do ato administrativo, bem como se prove sua lesividade seja sob o aspecto material seja sob o moral. Não se deve adotar a lesividade presumida em função da irregularidade formal do ato." (EREsp nº 260.821-SP, Rel. originário Min. Luiz Fux, Rel. para Acórdão Min. João Otávio de Noronha, julgados em 23/11/2005) (...) Assim, entende-se ausente o binômio ilegalidade-lesividade, pressuposto elementar para a procedência da ação." (TRF5, 2ª T., PJE 0800294-07.2016.4.05.8205, Rel. Des. Federal Leonardo Henrique de Cavalcante Carvalho, Data da assinatura: 18/12/2020).
4. Pelos fundamentos apresentados na sentença, que reproduziu as razões de decidir daquela proferida nos autos da ação civil pública mencionada, não merece qualquer retoque o entendimento do Juízo a quo.
5. Remessa oficial desprovida.
rkf
(TRF-5, PROCESSO: 08105053320194058000, REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL, DESEMBARGADOR FEDERAL PAULO MACHADO CORDEIRO, 2ª TURMA, JULGAMENTO: 13/09/2022)