Tema 1.042 - Temas Repetitivos do STJ

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. REMESSA NECESSÁRIA. INAPLICABILIDADE.1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n. 2).2. De acordo com precedente da 1ª Seção, as sentenças de improcedência de pedidos formulados em ação civil pública por ato de improbidade administrativa sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário, seja por aplicação subsidiária do Código de Processo Civil (art. 475 do CPC/1973), seja pela aplicação analógica do Lei da Ação Popular (art. 19 da Lei n. 4.717/65). Nesse sentido: EREsp 1.220.667/MG, Relator Ministro Herman Benjamin, Primeira Seção, DJe 30/6/2017.3. Questão recentemente submetida a julgamento na sistemática dos recursos repetitivos (Tema n. 1.042 do STJ).4. In casu, a sentença que examinou a ação de improbidade administrativa foi de procedência, não sendo o caso de sobrestar o julgamento (diante da afetação do tema) nem de submetê-la ao reexame necessário, pois eventual irresignação da parte autora no tocante aos limites da condenação imposta ao agente ímprobo deveria ter sido deduzida por meio do recurso cabível 5. Agravo interno desprovido. (STJ, AgInt no REsp 1612579/RR, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 28/04/2020, DJe 04/05/2020)

DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÕES CÍVEIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (ARTIGOS 9º, 10 E 11, LEI Nº 8.429/1992). ANÁLISE DO CASO CONCRETO. CUMULAÇÃO DE 03 CARGOS DE MÉDICO PÚBLICO E INSERÇÃO DE INFORMAÇÃO FALSA EM SISTEMA ELETRÔNICO DE CONTROLE DE FREQUÊNCIA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CARACTERIZADA (ARTIGO 11, CAPUT, LEI Nº 8.429/1992). SANÇÕES APLICÁVEIS (ARTIGO 12...

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..., INCISO III, LEI Nº 8.429/1992). CABIMENTO E DOSIMETRIA DAS SANÇÕES APLICADAS (SUSPENSÃO DOS DIREITOS POLÍTICOS, PROIBIÇÃO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E MULTA ADMINISTRATIVA). ADEQUAÇÃO AO CASO CONCRETO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. MULTA CIVIL MAJORADA. REMESSA NECESSÁRIA PREJUDICADA. TEMA 1.042 stj. CANCELAMENTO. APELAÇÃO DO RÉU DESPROVIDA. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL PROVIDA. 1. Ação Civil Pública por improbidade administrativa ajuizada pelo Ministério Público Federal em 17.06.2016, em face de EVALDO LUIS CRETTON RIBEIRO, postulando a condenação do Réu "à perda da função pública exercida, à suspensão dos direitos políticos por dez anos; à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de dez anos; ao ressarcimento ao erário no valor do dano a ser aquilatado em oportuna fase de liquidação; ao pagamento de multa civil". 2. Considerando-se que o pedido formulado na exordial foi de condenação do Réu "à perda da função pública exercida, à suspensão dos direitos políticos por dez anos; à proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual sejam sócios majoritários, pelo prazo de dez anos; ao ressarcimento ao erário no valor do dano a ser aquilatado em oportuna fase de liquidação; ao pagamento de multa civil", entende-se que, tal como ocorre nos processos de natureza criminal, não há adstrição do órgão jurisdicional aos termos dos pedidos formulados na exordial, ainda que de forma genérica. 3. Condutas imputadas ao Réu - indevida cumulação de três cargos de médico público (médico-perito do INSS, 40 horas semanais, a partir de 23.06.2005; médico vinculado à Prefeitura Municipal de Campos dos Goytacazes/RJ, 20 horas semanais, desde 15.03.2002; e médico vinculado à Prefeitura de Carapebus/RJ, 16 horas semanais, até exoneração a pedido em 01.05.2010), no período de 23.06.2005 a 01.05.2010; inserção de informações falsas em folhas manuscritas de controle de ponto (de junho de 2005 até outubro de 2009); e inserção de informações falsas em sistema eletrônico de controle de frequência (a partir de outubro de 2009 em diante) - que configuram, em princípio, atos de improbidade administrativa, tipificados nos Artigos 9º, o e 11, todos da Lei nº 8.429/1992. 4. Análise detalhada do caso concreto e das provas trazidas aos autos que enseja as seguintes conclusões: (i) há notória incompatibilidade de horários entre os vínculos públicos de médico, mesmo após ter o Réu se exonerado do cargo junto à Prefeitura de Carapebus/RJ, em 01.05.2010, caracterizando improbidade administrativa a conduta dolosa do Réu, que firmou declaração falsa no sentido de que mantinha somente um (e não dois) vínculos de médico além do vínculo com o INSS; (ii) ainda que a inserção manuscrita de informações falsas nas folhas de ponto tenha sido levada a efeito pelo Réu, não se configura improbidade administrativa nesse período (junho de 2005 até outubro de 2009), em razão da postura permissiva da própria Administração, que não implementou efetivo controle de frequência, substituindo-o por número diário/semanal de perícias realizadas; e (iii) a partir de outubro de 2009, no entanto, com a mudança de postura da Administração, acarretando maior controle de frequência, com meios eletrônicos e normas regulamentares impondo o cumprimento da carga horária pelos servidores, é ímproba a conduta do Réu, que admite nos autos ter realizado acordo espúrio, com outros servidores, para a inserção e informações falsas no sistema de controle eletrônico de frequência. 5. A prática de ato de improbidade administrativa pressupõe a consciência da ilicitude da ação ou omissão praticada pelo servidor, sendo que, in casu, verifica-se como caracterizado o dolo do Réu. 6. Não se pode equiparar a hipótese concreta àquela disposta no Artigo 133, Lei nº 8.112/1990 - que prevê que, "Detectada a qualquer tempo a acumulação ilegal de cargos, empregos ou funções públicas, a autoridade a que se refere o art. 143 notificará o servidor, por intermédio de sua chefia imediata, para apresentar opção no prazo improrrogável de dez dias, contados da data da ciência e, na hipótese de omissão, adotará procedimento sumário para a sua apuração e regularização imediata" -, posto que, in casu, a Administração não tinha como averiguar a existência de vínculos ilegalmente cumulados, diante da apresentação de declaração com teor falso pelo Réu, quando da posse no cargo junto ao INSS. 7. Não há "direito de opção" quando o servidor, agindo com perfeita consciência dos seus atos, induz a Administração em erro, ao afirmar que mantém dois cargos públicos quando, na verdade, mantinha três. Tal comportamento, na verdade, presta-se a evitar ter que realizar opção pelos cargos ilegalmente cumulados, sendo que a circunstância de, cinco anos depois, e ainda sem o conhecimento da Administração Pública, pedir a exoneração de um dos três cargos, não torna válida a conduta anterior. 8 Constatando-se que foi reconhecida a prática de ato de improbidade consubstanciado na inserção de dados falsos em sistema de informações, mas não na conduta de inserção de dados falsos em folhas manuais de controle de ponto, não há qualquer contradição na sentença ora atacada, constituindo-se incabível a argumentação do Réu nesse sentido. 9. Diante da situação fática analisada, tampouco cabe falar-se em inexigibilidade de conduta diversa, ao contrário do que entende o Réu, dado que a tese sustentada por este último, de que, "desde a implementação do turno estendido, ficou determinado o cumprimento de jornada de 6 horas, e, portanto, 30 horas semanais. Entretanto, em razão das dificuldades enfrentadas pela referida autarquia no que concerne estrutura, acomodações, segurança para os médicos e problemas concernentes à instabilidade do sistema por eles utilizados, a chefia imediata do apelante determinou que continuasse a trabalhar conforme a demanda, resultado em um trabalho por tarefa, que consistia no atendimento de um determinado número de segurados, desvinculando-os da jornada fixa, engessada", somente seria aplicável ao primeiro dos períodos anteriormente citados, em que a Administração não havia, ainda, adotado as providências e normativas destinadas a regularizar e fiscalizar a frequência dos servidores - como, de resto, se entendeu na sentença ora atacada. 10. O enriquecimento ilícito ou o prejuízo ao Erário não são requisitos para a caracterização das condutas descritas no Artigo 11, Lei nº 8.429/1992, quais sejam, os atos de improbidade que atentam contra os princípios da Administração Pública - hipótese na qual se insere ambas as condutas imputadas ao Réu (cumulação indevida de três cargos públicos de médico e inserção de dados falsos no sistema eletrônico de controle de frequência do servidor). Precedente do Eg. STJ. 11. Correta a conclusão adotada na sentença ora atacada, no sentido de que o Réu incorreu em condutas ímprobas contidas no Artigo 11, Lei nº 8.429/1992, por ofensa aos princípios da Administração Pública, em especial os da honestidade, legalidade e lealdade, impondo-se aplicar-lhe, por essa razão, as sanções previstas no Artigo 12, inciso III e § único, Lei nº 8.429/1992 ("perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos"), conforme a extensão do dano causado, assim como eventual proveito patrimonial obtido pelo agente. 12. Não é aplicável a sanção de perda da função pública, já que a cumulação indevida dos três cargos de médico só perdurou até 01.05.2010, conforme relatado na sentença ora atacada, data em que o Réu se exonerou o cargo de médico do Município de Carapebus/RJ. 13. Tampouco se entende viável a aplicação da pena de ressarcimento ao Erário, diante da impossibilidade de comprovar, de maneira efetiva, o total de horas não trabalhadas pelo Réu no cargo de Médico Perito do INSS - ainda que, conforme bem se ressaltou na sentença ora atacada, o Parquet Federal tenha apresentado estimativa de prejuízo no valor fixo e 1/3 (um terço) da remuneração bruta percebida pelo Réu no período da prática dos atos ímprobos (dezembro de 2005 a dezembro de 2012, conforme tabelas apresentadas na petição inicial). 14. Devem ser mantidas as sanções de suspensão dos direitos políticos do Réu pelo prazo de 03 (três) anos, bem como de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, também pelo prazo de 03 (três) anos, conforme determinado na sentença ora atacada, diante da gravidade das condutas do Réu. 15. Quanto à multa civil, aplicada no valor de 20 (vinte) vezes a remuneração percebida pelo Réu no INSS em maio de 2010 (data em que cessou o 3º vínculo público de médico), divergem as partes: o Réu, considerando-a excessiva e postulando a sua redução; o Ministério Público Federal, ao contrário, sustentando que o seu valor deve ser majorado para 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração, sob pena de não cumprimento da sua função punitiva-pedagógica. 16. A multa civil deve ser fixada com vistas à necessária reprovação da conduta praticada pelo Réu, revelando-se razoável e proporcional ao agravo suportado pela Administração Pública. E, no presente caso concreto, a conduta praticada pelo Réu não se encerrou na mera acumulação indevida de cargos, tendo se irradiado para a prestação de declaração falsa e ocultação de informações, aptas a manter o Poder Público em erro, permitindo que o Réu auferisse proventos indevidos decorrente da acumulação ilegal, por cinco anos, de três cargos públicos de médico, com patente incompatibilidade de horários - para não mencionar o outro vínculo mantido, simultaneamente, com a UNIMED, conforme as provas trazidas aos autos, ressaltando-se que esta não foi a única conduta ímproba praticada pelo Réu, que, com o fim de viabilizar a indevida cumulação, praticou (mesmo após se exonerar do terceiro vínculo de médico) a conduta ímproba de inserção de informações falsas no sistema eletrônico de controle de frequência, a partir de outubro de 2009, em verdadeiro conluio com outros servidores do INSS, com vistas a manter os vínculos cumulados mesmo em face da incompatibilidade de horários que restou comprovada nos autos. 17. Tratando-se de condutas graves e desleais, que visam apenas atender interesses particulares, em detrimento do público que depende dos serviços dos médicos peritos para a concessão/manutenção de benefícios previdenciários, com óbvio prejuízo decorrente da desídia e da baixa produtividade que ora se verifica no caso concreto, impõe-se como razoável e proporcional reformar parcialmente a sentença ora atacada, no que tange à multa civil aplicada, para fixá-la em 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração percebida pelo Réu no mês de maio de 2010 (último mês em que ocorreu a acumulação ilegal de três vínculos públicos), considerado o valor do vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei (Artigo 41, Lei nº 8.112/1990), e com atualização monetária e juros de mora na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal. 18. Em razão do cancelamento do tema 1.042 (STJ) e a teor do art. 17-C, § 3º, da Lei 14.230/2021, que prevê expressamente a inaplicabilidade de remessa necessária nas sentenças de improbidade administrativa, cumpre julgar prejudicada a remessa necessária. 19. Remessa necessária prejudicada. Apelação do Réu desprovida. Apelação do Ministério Público Federal provida, para, reformando em parte a sentença atacada, fixar a multa civil a que condenado o Réu no valor de 50 (cinquenta) vezes o valor da remuneração percebida pelo Réu no mês de maio de 2010 (último mês em que ocorreu a acumulação ilegal de três vínculos públicos), considerado o valor do vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias permanentes estabelecidas em lei (Artigo 41, Lei nº 8.112/1990), e com atualização monetária e juros de mora na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal, e mantidos os demais termos da sentença atacada, na forma da fundamentação. (TRF-2, Apelação/Remessa Necessária n. 00806162520164025103, Relator(a): Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA, Assinado em: 09/02/2024)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REMESSA NECESSÁRIA. VEDAÇÃO LEGAL (17-C, § 3º, DA LIA). CANCELAMENTO DO TEMA REPETITIVO N. 1042 PELO STJ. INADMISSIBILIDADE. ATOS DE IMPROBIDADE. CONDUTAS ÍMPROBAS. ELEMENTO SUBJETIVO. PROVA DA VONTADE LIVRE E CONSCIENTE DE ALCANÇAR O RESULTADO ILÍCITO (ART. 1º, § 2º, DA LIA). MODIFICAÇÃO PELA LEI N. 14.230/21. LEI BENÉFICA. RETROATIVIDADE E APLICABILIDADE (ART. 5º, XL, DA CF...

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...). NECESSIDADE DE PROVA DE DOLO EM TODOS OS TIPOS ÍMPROBOS. NÃO COMPROVAÇÃO. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.REMESSA NÃO CONHECIDA. SENTENÇA MANTIDA. 1.A Lei n. 14.230/21 acresceu o art. 17-C, § 3º, à Lei n. 8.429/92 que veda a remessa oficial de sentença ao órgão ad quem, a fim de chancelá-la (ou não), como fator de eficácia do comando judicial. 2. Em sessão realizada em 26.04.2023, a Primeira Seção do STJ, ante a vedação à remessa prevista na Lei n. 14.230/21, decidiu desafetar o Tema Repetitivo n. 1042, que visava à discussão da possibilidade, ou não, de reexame nas demandas ímprobas, na compreensão de que a lei, agora, expressa a sua impossibilidade. 3. As condutas que configuram improbidade administrativa estão descritas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei n. 8.429/92 e se apresentam divididas em três categorias, respectivamente: (i) as que importam enriquecimento ilícito; (ii) as que causam prejuízos ao erário; (iii) e as que atentam contra os princípios da administração pública. 4. Em todos os casos, o elemento subjetivo do agente dolo deve estar sempre presente para a configuração da conduta ímproba, a teor do art. 1º, § 1º, da Lei n. 8.429/92, com a redação dada pela Lei n. 14.230/21. 5. A má-fé, caracterizada pelo dolo, é que deve ser apenada, não se devendo enquadrar inadequações formais com ato de improbidade, que pressupõe má-fé e objetivos malsãos em relação à coisa pública. 6. À míngua de prova de dolo, não há ajuste às tipologias da Lei n. 8.429/92, devido à alteração promovida pela Lei n. 14.230/21, que extirpou as condutas culposas da abrangência da Lei n. 8.429/92. 7. Não há, portanto, possibilidade de imputação ímproba, sem dolo, à parte requerida. 8. Não tendo a instrução processual delimitado, com precisão, o modo de agir do agente, com vontade e consciência para a prática do ilícito, inexiste imputação dolosa. 9. Remessa necessária não conhecida. Apelação não provida. Sentença mantida. (TRF-1, AC 0000415-03.2009.4.01.3201, DESEMBARGADORA FEDERAL DANIELE MARANHÃO COSTA, DÉCIMA TURMA, PJe 11/10/2023 PAG PJe 11/10/2023 PAG)