Artigo 2 - Lei nº 10.633 / 2002

Ação Cível Originária. 2. Constitucional e administrativo. 3. Fundo de Saúde de cada Corporação Militar do Distrito Federal (PMDF e CBMDF). 4. Conflito Federativo. Competência do STF (art. 102, I, f, da CF) 5. Prescrição. Parcelas anteriores ao quinquênio que antecede o ajuizamento da ação (16.12.2015) estão prescritas, por força do art. 1º do Decreto 20.910/1932. 6. Descontos dos militares distritais para o custeio de seus serviços de saúde, na forma do art. 28, II e III, c/c o art. 33 da Lei Federal 10.486/2002. Rubrica própria no FCDF. 7. Necessidade de escrituração de forma identificada e individualizada. Destinação específica e exclusiva para o pagamento de despesas associadas à assistência médico-hospitalar, odontológica, psicológica e social dos integrantes das respectivas Corporações e seus dependentes. 8. Os valores reembolsados pelos militares e bombeiros não podem ser considerados para o cálculo do aporte anual feito pela União Federal no FCDF, nos termos do art. 2º da Lei Federal 10.633/2002. 9. Procedência em parte dos pedidos. 10. Sucumbência mínima do ente distrital. Honorários advocatícios devidos pela União. (STF, ACO 3455, Relator(a): GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, Julgado em: 14/12/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-001 DIVULG 07-01-2022 PUBLIC 10-01-2022)

(STF, ACO 3414, Relator(a): GILMAR MENDES, , Decisão Monocrática, Julgado em: 30/06/2021, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-131 DIVULG 01/07/2021 PUBLIC 02/07/2021)

Decisão: Trata-se de ação civil originária, com pedido de tutela de urgência, ajuizada pelo Distrito Federal em face da União, objetivando: i) o deferimento do pedido de tutela de urgência, autorizando-se que, até o final julgamento da presente demanda, os recursos repassados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal possam ser utilizados em exercícios distintos daqueles nos quais houve o aporte pela União Federal, diferentemente do que foi determinado pelo Tribunal de Contas da União no item 9.4 do Acórdão nº 2.938/2018-Plenário e no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário; (...) (iii) ao final da demanda, o reconhecimento de que os recursos repassados ao Fundo Constitucional do Distrito Federal podem ser utilizados em exercícios distintos daqueles nos quais houve o aporte pela União Federal, diferentemente ...

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...do que foi determinado pelo Tribunal de Contas da União no item 9.4 do Acórdão n. 2.938/2018-Plenário no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário; e (iv) quando menos, caso seja desacolhido o pedido deduzido no item ‘iii’ acima, postula-se, então, a outorga de eficácia prospectiva ao ato decisório proferido por essa Suprema Corte, no sentido da concessão de um período de transição de 60 (sessenta meses), contados do trânsito em julgado da decisão proferida nesta causa, para que o Distrito Federal se adapte ao entendimento adotado pela parte ré, na perspectiva das decisões proferidas pelo Tribunal de Contas da União (item 9.4 do Acórdão nº 2.938/2018-Plenário no Acórdão nº 1.245/2020-Plenário), no sentido da necessidade de utilização de recursos do FCDF exclusivamente no mesmo exercício em que houve o respectivo aporte pela União Federal”. O autor narra que o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) foi instituído pela Lei Federal 10.633/2002, com a finalidade de regulamentar o art. 21, inciso XIV, da Constituição Federal e responsabilizar a União Federal pelo financiamento do ente distrital relativamente à organização e manutenção das corporações policiais e de bombeiros, assim como à execução dos serviços públicos de saúde e educação. Relata que, além de citar os serviços submetidos ao Fundo, a Lei fixou o valor original em R$ 2,9 bilhões, total que deveria ser corrigido anualmente pela variação da receita corrente líquida da União (art. 2º), perfazendo, atualmente, a quantia de cerca de R$ 14 bilhões por ano, que devem ser entregues ao Distrito Federal sob a forma de duodécimos, até o dia 5 de cada mês (art. 4º). No entanto, sustenta que, recentemente, o Tribunal de Contas da União, através de duas decisões, determinou ao Fundo Constitucional, às Corporações Militares e às Secretarias de Saúde e Educação do Distrito Federal que, na execução do orçamento do FCDF, adotassem as providências necessárias para que o empenho, a liquidação e o pagamento das despesas respeitassem o princípio da anualidade e o regime de competência, nos termos do art. 165, inciso III, da Constituição Federal c/c arts. 2º e 35, inciso II, da Lei n. 4.320/64. Em outras palavras, segundo o autor, o TCU determinou que os recursos do FCDF, alocados para o Distrito Federal por meio de duodécimos, somente sejam empregados no ano em que efetivamente forem recebidos pelo ente distrital, orientação que passará a valer no prazo de 90 (noventa) dias a partir do encerramento da situação de calamidade pública atualmente existente por causa da pandemia de Covid-19. Assim, aduz que o objetivo da demanda consiste no reconhecimento de que a utilização de recursos do FCDF, em exercícios diversos daqueles nos quais foram aportados pela União mostra-se em conformidade com o postulado da anualidade orçamentária e com o regime de competência, tornando-se legítimo o emprego de tais valores em exercícios diversos, sobretudo quando se tratar da utilização de recursos de um mês para o custeio de despesas do mês imediatamente anterior, como ocorre na espécie. Explica que o Tribunal de Contas da União amparou-se em uma suposta” ausência de vinculação das receitas na sua composição, para caracterizar o FCDF, como um fundo de natureza meramente contábil, e não especial, de modo que não lhe seriam aplicáveis os arts. 71 e seguintes da Lei 4.320/64, especialmente no que se refere à manutenção do saldo positivo do fundo de um exercício para o outro e à possibilidade de utilização de recursos em exercícios diferentes. Contudo, sob a ótica do autor, o FCDF consistiria em um Fundo de natureza especial, porquanto: (i) constitui um instrumento de ação pública que tem por finalidade o necessário financiamento de políticas de segurança, saúde e educação no Distrito Federal, (ii) os seus objetivos encontram-se estabelecidos no artigo 21, inciso XIV, da Constituição Federal e na Lei Federal nº 10.633/2002, (iii) as suas receitas encontram-se previamente definidas no art. 2º da Lei federal nº 10.633/2002; e (iv) tem por escopo proteger os recursos a eles vinculados, impedindo-se a sua utilização para fins diversos”. Articula sua pretensão com base nas seguintes normas: art. 71 e seguintes da Lei 4.320/64; art. 71 e seguintes do Decreto 93.872/86; e art. 8º, inciso I, e 50, inciso I, da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assevera que o Fundo Contábil seria uma modalidade de Fundo Especial previsto no artigo 71 da Lei Federal 4.320/64 e no art. 71 do Decreto 93.782/1986, de modo que os regramentos do regime de competência e o princípio da anualidade orçamentária devem ser compreendidos na perspectiva dos fundos em geral, tal como FCDF. Argumenta que o princípio da anualidade orçamentária seria, de fato, observada na sua gestão, pela circunstância de que os seus recursos encontrarem-se legal e constitucionalmente vinculados a finalidades específicas, o que levaria às seguintes constatações: (i) os recursos aportados no FCDF e não utilizados em um determinado exercício permanecem no Fundo, na forma de superávit, para a sua utilização no exercício seguinte e (ii) revela-se legítima a utilização de valores do Fundo para pagamentos de despesas do mês imediatamente anterior, ainda que se trate de anos diferentes”. Salienta, ainda, que, há muito antes da instituição do próprio Fundo Constitucional, o autor tem utilizado recursos do mês de janeiro para o custeio de despesas do mês de dezembro do ano anterior, além de que o próprio Tribunal de Contas da União já reconheceu em outras decisões a natureza especial do referido fundo, sem olvidar que não haveria qualquer razão para uma súbita mudança de orientação, após quase 20 anos, em respeito à segurança jurídica, à preservação do equilíbrio federativo, reconhecimento da extensão do federalismo fiscal e à proteção da situação financeira do ente subnacional. Desse modo, caso, eventualmente esta Corte não acolha a pretensão deduzida, requer a modulação temporal dos efeitos do ato decisório proferido na causa, outorgando-se um prazo de transição de 60 (sessenta meses) para que o Distrito Federal adapte-se ao entendimento firmado pela parte ré, consubstanciado na determinação emanada do Tribunal de Contas da União, no sentido de que o emprego dos recursos do FCDF deve ser feito no mesmo exercício, sem a possibilidade de utilização de tais valores em exercícios diversos. Por fim, sobre os requisitos para a concessão da medida liminar, aponta a plausibilidade dos argumentos invocados, bem como um impacto fiscal e orçamentário de aproximadamente R$ 700 milhões de reais anuais, que representará um gravíssimo problema financeiro para o Distrito Federal, que poderá inviabilizar a prestação de serviços públicos, a realização de investimentos e o pagamento de servidores públicos e fornecedores, tudo isso potencializado pela pandemia da Covid-19. Preliminarmente, determinei a intimação da União para que prestasse informações preliminares acerca das alegações do Distrito Federal (eDOC 10). A União peticionou nos autos (eDOC 14), aduzindo que não se pode admitir a categorização do referido Fundo (FCDF) como fundo especial, porque para assim ser considerado, ele deveria ser o produto de receitas especificadas que por lei se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços”, nos termos do art. 71 da Lei 4.320/1964. Assevera que, da análise da legislação do FCDF, do entendimento do TCU e dos dispositivos que lhe são relacionados, a conclusão é a de que o fundo é meramente contábil, uma vez que seus recursos não se originam de uma fonte própria Fundo, sendo majoritariamente compostos por recursos de livre aplicação do Tesouro Nacional”, nos termos da Nota Técnica 29486/2020/ME, em anexo. Alega, in verbis, que: (...) classificar o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) como fundo especial não encontra respaldo na ordem jurídica. Pretende-se, com essa interpretação sui generis, de um lado, afastar a aplicação de normas de Direito Financeiro (empenho, liquidação e o pagamento das despesas), notadamente aquelas relativas ao princípio da anualidade e ao regime de competência, nos termos do art. 165, III, da Constituição Republicana de 1988, combinado com o que dispõem os arts. 2º e 35, II, da Lei nº 4.320/64. De outro lado, objetiva o ente distrital apropriar-se de eventual saldo remanescente de um ano no exercício financeiro seguinte, algo tampouco autorizado pela ordem jurídica”. Por fim, afirma estarem ausentes os requisitos necessários para a concessão de medida liminar, pois: i) a pretensão do requerente não encontra respaldo na ordem jurídica e afrontam as normas de direito financeiro previstas na Constituição; ii) não há que se falar em risco de perecimento do direito, pois a Corte Contas não emitiu comando com exequibilidade imediata, deferindo prazo adicional para que o Distrito Federal cumpra as normas de Direito Financeiro pertinentes e possa corrigir aspectos relevantes da execução orçamentária dos recursos federais; e iii) o autor tinha conhecimento das determinações do TCU desde a prolação do Acórdão 2.938/2018-Plenário, motivo pelo qual não cabe falar em surpresa por suposta mudança de entendimento do órgão de controle externo. É o relatório. (STF, ACO 3414 TP, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Decisão Monocrática, Julgado em: 20/08/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-211 DIVULG 25/08/2020 PUBLIC 26/08/2020)