Artigo 20 - LRF / 2000

Direito constitucional e financeiro. Ação direta de inconstitucionalidade. LC nº 178/2021. Programa de Acompanhamento e Transparência Fiscal e Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal. Alterações no Regime de Recuperação Fiscal da LC nº 159/2017 e na Lei de Responsabilidade Fiscal. 1. Ação direta de inconstitucionalidade contra: (i) os arts. 18, § 3º, e 20, § 7º...

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..., da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF, incluídos pela Lei Complementar nº 178/2021; (ii) os arts. 2º, § 1º, V e VII; 3º, § 4º; 7º-C, § 3º; 8º, IV, V e § 3º, II, todos da Lei Complementar nº 159/2017, com redação dada pela Lei Complementar nº 178/2021; (iii) arts. 1º, § 8º, e 3º, § 2º, da Lei Complementar nº 178/2021; e o art. 15, caput e parágrafos, do Decreto nº 10.681/2021. I. Premissas Conceituais 2. Responsabilidade fiscal não tem ideologia. Não é nem de direita, nem de esquerda; não é nem monetarista, nem estruturalista. É apenas um pressuposto das economias saudáveis. O descontrole fiscal traz recessão, desemprego, inflação, desinvestimento e juros altos, razão pela qual os entes federados devem observar as melhores práticas fiscais. 3. Não é sustentável uma federação na qual os entes subnacionais dependam de sucessivos programas de refinanciamento ou de moratórias da dívida pública com o ente central para impedir o caos nos seus orçamentos. No caso brasileiro, essa grave crise não é apenas fiscal. Ela atinge o cerne do modelo de federalismo cooperativo delineado pela Constituição e gera desconfiança mútua entre os entes federados. 4. É preciso atacar os alicerces estruturais do descontrole fiscal em, ao menos, três frentes: (i) criação e fiscalização da aplicação de normas fiscais rígidas, que impeçam o crescimento descontrolado das despesas públicas; (ii) realização de reformas estruturais, que diminuam paulatinamente o peso das despesas obrigatórias nos orçamentos públicos; e (iii) reformulação do pacto federativo, de modo a descentralizar o federalismo brasileiro e estimular a cooperação mútua entre os entes políticos. Sem esses três pilares, é apenas questão de tempo para que a União seja chamada a conceder novos socorros financeiros aos entes subnacionais. 5. O Regime de Recuperação Fiscal criado pela LC nº 159/2017 e alterado pela LC nº 178/2021 imputa à União Federal diversas obrigações financeiras, entre as quais a moratória ou o escalonamento da dívida pública dos entes subnacionais. Essas obrigações assumidas pelo ente central devem vir acompanhadas por contrapartidas tendentes a equilibrar, em definitivo, as contas públicas do ente aderente. Afinal, se o Plano de Recuperação Fiscal é temporário, é imprescindível que a sua execução resulte na sustentabilidade financeira dos respectivos entes federados. 6. Sem embargo, o ente central não pode impor qualquer condição ao Estado ou Município que venha a aderir ao Regime de Recuperação Fiscal. É preciso avaliar se as restrições legislativas são compatíveis com o texto constitucional, especialmente diante da intangibilidade do pacto federativo e da necessária harmonia entre os entes políticos (v. ACO 2.661, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 13.05.2015). II. Impugnações específicas 7. Alteração do limite de gastos com pessoal (art. 20, § 7º, da LRF, com a redação dada pela LC nº 178/2021). A autonomia dos Poderes Legislativo e Judiciário e dos órgãos autônomos como Ministério Público, Tribunal de Contas e Defensoria Pública não significa ausência de regras que imponham adequação à responsabilidade fiscal. A LC nº 178/2021 tão somente aprimorou o teto de gastos particularizado, ao submeter a ele a integralidade das despesas com pessoal dos respectivos servidores inativos e pensionistas de cada órgão ou Poder. Ademais, o Congresso Nacional estabeleceu regra de transição razoável e proporcional por intermédio da qual o Poder ou órgão cuja despesa total com pessoal estiver acima de seu respectivo limite terá 10 (dez) anos para eliminar o excesso à razão de, pelo menos, 10% (dez por cento) a cada exercício, a partir de 2023. 8. Inclusão do Imposto de Renda e dos demais encargos no cômputo da despesa com pessoal (art. 18, § 3º, da LRF, com redação conferida pela LC nº 178/2021). A inclusão do imposto de renda, dos encargos sociais e de quaisquer verbas devidas, no cômputo da despesa com pessoal, advém do fato de que, para o Poder Público, o valor da despesa com pessoal corresponde à remuneração bruta. Trata-se de preceito de técnica contábil e de decorrência lógica da aplicação da legislação tributária. Além disso, cuida-se de matéria eminentemente técnica, motivo pelo qual o Poder Judiciário deve ser deferente às opções políticas do Poder Legislativo. 9. Proibição de reposição de vacâncias (art. 8º, IV e V, da LC nº 159/2017, com redação conferida pela LC nº 178/2021). A submissão de reposição de vacâncias de cargos públicos à autorização no Plano de Recuperação Fiscal, ato administrativo complexo que demanda anuência de diversos órgãos federais, além de aprovação final do Presidente da República, afronta a autonomia dos Estados e Municípios, o princípio da proporcionalidade na vertente da proibição do excesso e interfere diretamente na continuidade administrativa dos serviços públicos estaduais e municipais. 10. Alteração das normas de contabilidade pela União (arts. 1º, § 8º, 3º, § 2º, da LC nº 178/2021; e art. 3º, § 4º, da LC nº 159/2017, com redação dada pela LC nº 178/2021). O art. 163-A, da Constituição Federal, dispõe que os entes políticos disponibilizarão suas informações e dados contábeis, orçamentários e fiscais, conforme periodicidade, formato e sistema estabelecidos pelo órgão central de contabilidade da União. A LRF, em seu art. 50, § 2º, atribui ao mesmo órgão central competência para editar normas gerais com vistas à consolidação das contas públicas. No mesmo sentido, o rating Capacidade de Pagamento (CAPAG) da Secretaria do Tesouro Nacional é fator essencial para que as operações de crédito de entes subnacionais com aval da União possam ser autorizadas, já que o ente federal é o garantidor da operação e sofre, portanto, o risco de crédito. Trata-se, em verdade, de regramento em constante atualização, que não pode estar submetido integralmente à reserva de lei em sentido formal. 11. Instituição de teto de gastos (art. 2º, § 1º, V, com a redação dada pela LC nº 178/2021). A previsão de um teto de gastos como limitador geral do crescimento das despesas públicas é questão política de alta voltagem, razão pela qual a opção por um modelo ou outro insere-se na liberdade de conformação do Poder Legislativo. Sob o enfoque da autonomia dos entes federativos, a adesão voluntária e temporária ao Regime de Recuperação Fiscal disciplinado na LC nº 159/2017 deve vir acompanhada por medidas de austeridade fiscal capazes de conferir sustentabilidade financeira aos entes em situação de desequilíbrio. 12. IPCA como índice de correção monetária do teto de gastos (art. 2º, § 1º, V, com a redação dada pela LC nº 178/2021). A escolha do IPCA como índice de correção monetária do teto de gastos dos entes subnacionais aderentes ao Regime de Recuperação Fiscal igualmente não merece censura por esta Corte. O IBGE é entidade enquadrada na categoria dos chamados árbitros neutros, que devem existir nas democracias, atuando como instituições de Estado, e não de governo. O IPCA é calculado com fundamento em premissas técnicas e metodologia clara e transparente, sendo parâmetro de abrangência nacional utilizado por inúmeras instituições públicas e particulares. Além disso, a instituição do IPCA tem a vantagem de conferir segurança jurídica aos acordos celebrados e tratamento isonômico nas relações federativas. 13. Disciplina do teto de gastos por regulamento federal (art. 15, caput e parágrafos, do Decreto nº 10.681/2021). A alegação de inconstitucionalidade desse dispositivo, por supostamente extrapolar os limites do poder regulamentar do Chefe do Poder Executivo federal, tampouco procede. A LC nº 159/2017, com redação conferida pela LC nº 178/2021, definiu os contornos centrais do teto de gastos, tais como objeto, índice de correção e exceções (art. 2º, § 1º, V c/c art. 2º, § 4º). O Decreto federal apenas detalhou questões específicas do teto de gastos. A disciplina minudente do teto de gastos está inserida no poder regulamentar do Presidente da República, observados os parâmetros legais e constitucionais aplicáveis. 14. Aplicação do teto de gastos aos fundos públicos especiais (art. 2º, § 4º, da LC nº 159/2017, com redação conferida pela LC nº 178/2021). O teto de gastos, pela sua amplitude, vincularia os recursos afetados aos fundos públicos especiais. Nada obstante, aplicá-lo acriticamente aos fundos instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal produzirá um contrassenso: recursos públicos com destinação específica, que poderiam ser empregados na melhoria de serviços públicos essenciais à população, ficarão paralisados. Essa exegese ofende o princípio da eficiência e não passa sequer pelo teste de adequação do princípio da proporcionalidade, já que o meio utilizado pelo legislador – emprego do limite de gastos aos fundos especiais – não atinge o objetivo pretendido de contribuir ou de fomentar a responsabilidade fiscal dos entes subnacionais. 15. Gestão financeira centralizada no Poder Executivo (art. 2º, VII, da LC nº 159/2017, com a redação dada pela LC nº 178/2021). A norma determina a gestão financeira centralizada no âmbito do Poder Executivo do ente federado, fazendo alusão, inclusive, à administração direta, indireta e fundacional. Não existe qualquer menção aos Poderes Legislativo e Judiciário e aos órgãos autônomos. Diante disso, o dispositivo legal não interfere na gestão e na aplicação dos recursos orçamentários direcionados ao Poder Judiciário e ao Ministério Público, e nem na sua autonomia. 16. Vedação à compensação de restrições do Regime de Recuperação Fiscal (art. 8º, § 3º, II, da LC nº 159/2017, com a redação dada pela LC nº 178/2021). A possibilidade indiscriminada de compensações de restrições do Regime de Recuperação Fiscal entre os Poderes e órgãos autônomos atentaria contra a repartição proporcional do esforço fiscal. Poderia desestimular um Poder ou órgão autônomo a contribuir para a recuperação financeira do respectivo Estado ou Município, na medida em que sempre seria possível obter compensações advindos do esforço fiscal de outros Poderes. Além disso, transformaria, em muitos casos, um teto específico em piso, uma vez que a economia de recursos por um órgão ou poder seria vista não como algo a ser preservado, mas como folga orçamentária a ser utilizada por outro órgão ou poder. 17. Previsão de multa aos órgãos autônomos (art. 7º-C, § 3º, da LC nº 159/2017, com a redação dada pela LC nº 178/2021). O Regime de Recuperação Fiscal é aplicável indistintamente aos três poderes estatais e aos órgãos autônomos. Por esse motivo, a LC nº 159/2017 estabelece obrigações ao Poder Judiciário e ao Ministério Público, tais como o envio de informações contábeis, a implementação de medidas de ajuste fiscal, a observância do teto de gastos com pessoal e o cumprimento de metas e de compromissos fiscais. O inadimplemento de tais obrigações compromete o esforço fiscal do ente federado e deve contar com algum instrumento sancionador apto a estimular boas práticas administrativas. III. Conclusão 18. Pedido julgado parcialmente procedente para: (i) conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 8º, IV e V, da LC nº 159/2017, com a redação conferida pela LC nº 178/2021, para autorizar a reposição de cargos vagos pelos entes federados que aderirem ao Regime de Recuperação Fiscal instituído por aquele diploma normativo, desde que observados os requisitos legais pertinentes; e (ii) conferir interpretação conforme a Constituição ao art. 2º, § 4º, da LC nº 159/2017, com a redação conferida pela LC nº 178/2021, de modo a excluir da regra do teto de gastos os investimentos executados com recursos afetados aos fundos públicos especiais instituídos pelo Poder Judiciário, pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público, pelas Defensorias Públicas e pelas Procuradorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal. (STF, ADI 6930, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, Julgado em: 03/07/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 14-08-2023 PUBLIC 15-08-2023)

RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DE PROMOÇÃO POR ATO DE BRAVURA. SUSPENSÃO. SITUAÇÃO ECONÔMICA DO ESTADO. LEI DA RESPONSABILIDADE FISCAL. PROVIMENTO PARCIAL AO RECURSO. 1. Este Superior Tribunal de Justiça definiu, no julgamento do Tema 1.075/STJ, que a progressão funcional de servidor público está compreendida na exceção prevista no art. 22, parágrafo único, I, da Lei Complementar 101/2000 (Lei da Responsabilidade Fiscal), considerando o art. 37, X, da Constituição Federal. 2. Cabe à Administração verificar o preenchimento dos requisitos para promoção por ato de bravura de oficial dos quadros da carreira militar, sendo indevida a suspensão do processo administrativo motivada na situação econômica do estado. 3. Recurso parcialmente provido para determinar o prosseguimento do processo administrativo do impetrante. (STJ, RMS n. 69.581/GO, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 20/2/2024, DJe de 22/2/2024.)