Artigo 3 - Lei nº 9.795 / 1999

AMBIENTAL E PROCESSO CIVIL. QUEIMA DA PALHA DA CANA-DE-AÇÚCAR. LICENCIAMENTO. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL. OBRIGATORIEDADE. Remessa oficial e apelações da Organização de Plantadores de Cana da Região Centro Sul do Brasil - ORPLANA, da Companhia Ambiental do Estado de São de Paulo - CETESB, do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis - IBAMA e da Fazenda do Estado de São Paulo contra sentença que julgou procedente ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal para obter a suspensão da queima da palha da cana-de-açúcar na Subseção Judiciária em Piracicaba, suspender as autorizações expedidas pela CETESB e pelo Estado de São Paulo para esse fim, que o IBAMA e o Estado de São Paulo realizem ampla campanha de conscientização e educação ambiental e, por fim, ...

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...a cominação de multa diária. O IBAMA invoca sua ilegitimidade passiva. Verifica-se que a questão foi anteriormente suscitada na contestação, rejeitada pela decisão de fls. 1.057/1.084 e não houve impugnação no agravo de instrumento contra ela interposto (nº 0023984-71.2012.4.03.0000). Logo, operou-se a preclusão, de modo que não pode ser conhecida nesta ocasião. A CETESB e a ORPLANA alegam que a demanda deve ser extinta por inadequação da via eleita, porquanto o autor estaria a questionar lei em tese (Lei nº 11.241/2002), o que implica usurpação da competência do STF e não é compatível com o escopo da ação civil pública. Todavia, constata-se da decisão interlocutória que o tema também foi enfrentado e afastado pelo juízo a quo e, igualmente, não foi objeto dos respectivos recursos interpostos à época. Portanto, por igual fundamento, descabe seu reexame. A Fazenda do Estado de São Paulo e a Orplana e outros invocaram em seus recursos a existência do projeto ambiental estratégico etanol verde, que previa a eliminação da queima da palha da cana-de-açúcar de 2021 para 2014 nas áreas mecanizáveis e de 2031 para 2017 nas não mecanizáveis. Embora não tenham articulado o argumento como preliminar, poder-se-ia cogitar que, hoje, não mais haveria interesse processual, em virtude da extinção da prática por força desse projeto. Entretanto, não é essa a realidade que o Estado de São Paulo (fls. 1808/1825) e o IBAMA (fls. 1826/1854) informaram, vale dizer, a queima continua a ser utilizada, não obstante a redução. Persiste, pois, a utilidade da demanda. O IBAMA argui a impossibilidade jurídica do pedido. Entretanto, não foi imposta qualquer atividade estranha às funções do órgão, mas, meramente, o dever de informar por meio da Polícia Florestal a nova orientação para a prática questionada, vale dizer, a necessidade do estudo de impacto ambiental, que é a pretensão central da demanda. Cuida-se, assim, de mero desdobramento ou consequência lógica da mudança, que de forma alguma implica interferência no campo administrativo, na medida em que, obviamente, o cumprimento da sentença pressupõe que os agricultores tenham ciência dos requisitos para a colheita. Não bastasse, a teor do inciso III do artigo 3 da Lei nº 9795/99, cabe “aos órgãos integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - Sisnama, promover ações de educação ambiental integradas aos programas de conservação, recuperação e melhoria do meio ambiente”.  Rejeita-se, pois, a alegação. ORPLANA e outros deduzem cerceamento de defesa. No caso em apreço, o argumento de que havia um fato novo, qual seja, que o MPF em outra ação como a presente pediu sua extinção por concordar com a legalidade das autorizações emitidas pela CETESB, primeiramente, diga-se, não pode ser propriamente caracterizado como um fato que interfira diretamente com a demanda, senão mais um argumento favorável à tese defendida pela parte. Ademais, sua ausência de modo algum causou prejuízo, pois poderia ter sido levada ao conhecimento do magistrado a qualquer tempo (o feito ficou mais de seis meses concluso para sentença) e pôde ser deduzida nesta corte. Não configurado, assim, qualquer cerceamento. A ORPLANA e outros alegam nulidade do decisum por falta de fundamentação por não atentar que a Lei Estadual nº 11.241/2002 foi precedida por estudos que verificaram os impactos e as medidas mitigadoras necessárias até a extinção do método questionado. Não se cuida de falta de fundamentação, mas de inconformismo com o entendimento que restou adotado. A aludida lei foi afastada por sua incompatibilidade com os comandos constitucionais atinentes ao controle do impacto de atividades danosas ao meio ambiente, de modo que seu processo de elaboração é indiferente para a solução da controvérsia. De qualquer modo, a questão diz respeito ao mérito, não a vício da sentença. A Constituição Federal no artigo 1º consagra como fundamento do Estado Democrático de Direito a dignidade da pessoa humana e seu artigo 196 dispõe que “...a saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação”. Esses princípios fundamentais concatenam-se com o direito de todos ao “meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (artigo 225, caput). No parágrafo primeiro o constituinte também estabeleceu a forma de lhe dar efetividade. Assim,  a Carta Magna determina o controle da produção, comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida ou comprometam sua qualidade e o meio ambiente, bem como a necessidade de estudo prévio de impacto ambiental para obra ou atividade que potencialmente cause sua degradação. Ao estabelecer os princípios de ordem econômica, o constituinte teve  o cuidado de vinculá-los à dignidade humana (artigo 170, caput) e de submetê-los à  defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação (inciso VI do artigo 170), além de condicionar o direito de propriedade à sua função social (artigos 5º, XXIII, e 170, III). A expressão desenvolvimento sustentável, como bem lembrou a magistrada de primeiro grau, foi cunhada internacionalmente no relatório Brundland em 1987 e ganhou relevo na Conferência das Nações Unidas sobre o meio ambiente realizada no Rio de Janeiro em 1992, que enfaticamente propôs a compatibilização da atividade econômica à preservação ambiental (STEFANELLO, Alaim Giovalni Fortes, “O desenvolvimento econômico baseado na preservação ambiental como paradigma das instituições financeiras, Revista de Direito ADVOCEF, ano II, nº 4, maio/07, pag. 289-305). Desse modo, evidencia-se que argumentos econômicos tais como, in casu, os prejuízos dos produtores de cana, das usinas de beneficiamento e da arrecadação estatal de impostos não podem ser legitimamente destacados, contrapostos ou sobrepostos à questão da preservação ambiental para fundamentar a manutenção de prática causadora de dano, à luz da Carta Magna. Em matéria ambiental, a competência administrativa é comum entre a União, Estados, Distrito Federal e Municípios (artigo 23, VI e VII, CF). Quanto à legislativa, 0 que predomina é a da União para legislar sobre normas gerais e aos Estados, Municípios e ao Distrito Federal cabe suplementá-las, de acordo com as peculiaridades locais. O estudo prévio do impacto ambiental há muito está previsto no artigo 10 da Lei nº 6.938/81. A Resolução nº 237/97 do CONAMA reiterou a necessidade de licença ambiental prévia, que é obtida por meio de estudo de impacto. Conclui-se que, seja sob o viés constitucional ou do infralegal, o estudo prévio de impacto ambiental é obrigatório e o poder público não pode dispensá-lo, bem como que não é cabível a invocação de resoluções e atos administrativos para justificar a inexigibilidade. Nesse sentido é o precedente do STF (ADIN nº 1.086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 01.10.2001). O art. 27 da Lei n.º 4.771/1965 (Código Florestal) proibia, de regra, a queima de vegetação, permitindo-a apenas excepcionalmente, de acordo com peculiaridades regionais, após prévia “permissão” do ente ambiental. O novo Código Florestal (Lei n.º 12.651/2012) manteve praticamente a mesma redação. O Superior Tribunal de Justiça já interpretou o dispositivo e deixou claro que a exceção não se aplica às atividades agrícolas organizadas. A queima da palha da cana-de-açúcar se dá no contexto de uma atividade agrícola e industrial muito bem organizada, conforme a EMBRAPA deixa claro no trabalho anteriormente mencionado, em largas porções de terra de inúmeras propriedades da região e que, como demonstram os diversos estudos que instruem a demanda, provoca severos impactos ambientais para a fauna, flora e a camada de ozônio, além da saúde das pessoas. Em decorrência, é incontornável e não submetida à discricionariedade do ente público a necessidade do licenciamento por meio do estudo de impacto ambiental, conforme anteriormente explicitado. Precedente do STJ. Com fundamento nos incisos III, VI e VII do caput e do parágrafo único do art. 23 da Constituição Federal, foi editada a Lei Complementar nº 140/2011  para definir a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativas à proteção das paisagens naturais notáveis, à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora. Seu artigo 3º define os objetivos fundamentais dos entes da federação. Com o objetivo de cumprir suas competências administrativas, a União criou o IBAMA, que tem suas principais atribuições definidas na Lei nº 7735/89, com a redação que lhe deu o art. 5º da Lei nº 11.516, de 28 de agosto de 2007. Por sua vez, o Estado de São Paulo alega que o artigo 6º da Lei nº 6.938/81 atribui aos órgãos estaduais o controle e fiscalização de atividades passíveis de provocar degradação ambiental. À luz do regramento constitucional e infralegal anteriormente citado, a leitura dessa norma revela que é equivocada a interpretação que o ente público dela fez, in casu. A poluição e os malefícios provocados pelas queimadas se espraiam para muito além de seu território por meio das correntes de ar, das chuvas e dos rios, além do impacto que têm sobre as espécies ameaçadas e migratórias, cuja proteção, como visto, cabe à União. No caso dos autos, sob o aspecto da a competência administrativa para o licenciamento, nos termos da legislação mencionada, quando implicar impactos ambientais que ultrapassem os limites territoriais estaduais, é da União por meio do IBAMA. Questão diversa é a competência legislativa do Estado de São Paulo para editar as aludidas leis que previram a proibição gradativa da despalha por meio do fogo.  Considerados os termos do pedido da presente demanda, que, em resumo, pretende que o IBAMA fiscalize e dê cumprimento à legislação federal que exige o licenciamento das queimadas por meio do EIA/RIMA, com o consequente cancelamento das autorizações que não observaram esse procedimento, entendo não haver incompatibilidade com a Lei paulista nº 11.241/02, na medida em que prevê supletivamente a extinção da prática no Estado, o que, como dito, não é objeto desta ação e harmoniza-se com a defesa ambiental. O fato de que também estabelece procedimento para a prática não afasta o regramento geral em apreço.   Consequentemente, desnecessária a declaração de inconstitucionalidade incidental para o acolhimento da pretensão do Ministério Público Federal, que decorre da legislação federal e da demonstração da gravidade da degradação ambiental para justificar a competência da União. A propósito, julgado do STJ (AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.038.813). Em conclusão, não há dúvida e a prova dos autos demonstra com clareza que a prática da queima da palha da cana-de-açúcar causa sérios danos ao meio ambiente, agravados por um quadro crítico de mudanças climáticas, com drásticos e atípicos períodos de seca.  É também uma atividade nociva para a saúde e a vida, que agride seriamente os trabalhadores e os habitantes das cidades próximas e que sabidamente gera para o Estado altos custos com hospitalizações, tratamentos e afastamentos do trabalho suportados pela Previdência. A poluição e os danos provocados pela prática não se restringem aos locais em que há plantação, mas podem atingir áreas de reserva legal e matas ciliares, além de causar processos erosivos e carreamento de material sólido aos leitos dos rios. Assim, os malefícios se estendem por enorme área por meio das correntes de ar, das chuvas e dos rios, bem como acarreta impactos em espécies ameaçadas e migratórias, cuja proteção cabe à União. Deflui dos dispositivos constitucionais e da legislação federal que traça as regras gerais, por conseguinte, que o estudo prévio de impacto ambiental é imperativo legal e deve ser exigido pelo órgão competente, o IBAMA, como acertadamente entendeu o juízo a quo. O cabimento da multa por descumprimento é questão pacífica na jurisprudência. Quanto ao valor, foi devidamente justificado pela magistrada a qua e se mostra adequado para fazer frente à degradação ambiental provocada na região, aos malefícios à saúde da população e ao descumprimento da legislação federal e à decisão judicial. Apelos do IBAMA, CETESB E ORPLANA e outrosconhecidosparcialmente, declarados prejudicados os pedidos de concessão de efeito suspensivo aos recursos, rejeitadas as preliminares e desprovidos, bem como parcialmente provida a apelação do Estado de São Paulo e a remessa oficial, unicamente para afastar a declaração incidental de inconstitucionalidade da Lei paulista nº 11.241/2002, mantida a procedência dos pedidos, na forma estabelecida na sentença. (TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0002693-21.2012.4.03.6109, Rel. Desembargador Federal ANDRE NABARRETE NETO, julgado em 22/09/2020, Intimação via sistema DATA: 25/09/2020)